本文原载于中国渔业报，经授权转载，作者系NRDC生态保护项目高级项目主管李薇、深圳大学甘可盈 。 

印度尼西亚是渔业大国，海洋捕捞产量仅次于我国。印尼渔民大多数是生计渔民，日常生计依赖于捕鱼。为促进可持续发展和增加产业收入，印尼计划于2025年在全国实施配额捕捞管理。NRDC梳理分析了印尼全新配额捕捞制度的设计、实施进度和面临的挑战，为我国相关工作提供参考。 

印尼中爪哇省帕蒂县，当地渔民正在对一艘渔船进行维修保养｜图源：Alfi Hilman/Unsplash 

配额捕捞制度的出台背景 

印尼是一个群岛国家，海岸线总长超过九万公里，其主张的专属经济区面积排名世界第六。印尼的海洋捕捞产量仅次于中国， 2023年总产量约为725万吨。

 印尼近年来的海洋捕捞产量｜图源：数据来自印尼海事和渔业部，甘可盈制图

印尼占据全球海洋生物多样性最高的“珊瑚三角区”的核心位置，渔业资源丰富多样。根据印尼海事和渔业部2022 年的评估，印尼海域的渔业资源潜力，即最大可持续产量（maximum sustainable yield， MSY）为1201万吨，可捕量设为864万吨。评估还显示，这些资源中的11%属于中度开发水平，54% 处于充分开发水平，35% 处于过度开发水平。其中，珊瑚礁鱼类的过度开发尤为严重，约73%已被过度开发。可见，尽管印尼的捕捞总体来看尚未“涸泽而渔”，但特定资源的过度捕捞是印尼面临的主要挑战之一。 

印尼2022年的海洋渔船数量约为 89万艘，船只的大小和类型多样，其中90%为5总吨以下或非机动渔船。使用这类船只或不使用船只的渔民被印尼界定为“小型渔民”，即生计渔民。 

 印尼分类别的海洋捕捞渔船数量与占比｜图源：数据来自印尼海事和渔业部，NRDC制图

印尼渔业以生计渔业为主，渔民收入较低，渔业部门对印尼GDP的贡献不到3%。这一现实迫使印尼政府寻找新的管理方法，以释放海洋渔业的经济潜力。为了在资源环境保护与社会经济发展之间找到最佳的平衡点，印尼政府在广泛研究国外配额制度的基础上，借鉴了挪威、冰岛和新西兰等国家的成功经验，推出了印尼的配额捕捞制度。该制度被命名为“可量化捕捞”，印尼语为Penangkapan Ikan Terukur（简称PIT），英文为“Measured Fishing”。为便于理解，以下提及印尼政策中的PIT时，均用配额捕捞指代。 

印尼表示，配额捕捞制度是一次及时且重大的创新。如果顺利实施，印尼将成为全球首个在全国范围采用配额管理的热带国家。印尼渔业与挪威和冰岛等国差异很大，后两国的渔船数量约为百千艘且主要是大型船只，配额管理相对容易。印尼生计渔民的船只小，数量多，如何全面实施配额捕捞制度值得关注。 

配额捕捞制度的设计 

1. 法律法规与分区制度 

2022年，印尼宣布引入符合国际标准的资源评估方法，为实施配额制度做准备。2023年开始，印尼陆续推出了一系列配额制度的法规。当年3月出台的《关于配额捕捞的2023 年第 11 号政府条例》（以下简称11号条例）正式公布了配额捕捞政策。根据该条例，“配额捕捞”是指在配额捕捞区内，根据捕捞配额进行的有控制、有比例的捕捞活动，目的是保持鱼类资源及其环境的可持续性，并确保国家经济的平衡增长。 

印尼配额捕捞制度的目标是通过配额制度加强对资源利用的监管，保证捕捞量不超过资源的承载力，进而确保渔业资源的可持续利用。另一方面，推动尚有开发潜力的渔业资源得到充分利用，提供更多就业机会，提高渔业企业的竞争力，增加渔业产品的附加值，从而为国家经济增长做出积极贡献。 

11号条例还规定了配额捕捞区的范围和分区。基于印尼现有的11个渔业管理区（WPPNRI，简称WPP），配额捕捞区还纳入了部分公海海域（位于太平洋和印度洋），几乎覆盖了所有印尼渔船的作业范围。目前，印尼划分了六个配额捕捞区（见下图），划分依据是将经济和生态发展较相似的区域划为同一个单元。建立分区制度的一个目的是避免渔民将所在区域的资源耗尽后，再前往其他区域捕捞，从而导致跨区域和非法捕捞行为。

印尼的六个配额捕捞区（公海部分未显示）｜图源：印尼海事和渔业部 

值得注意的是，01-04配额捕捞区允许外国投资，外资可用于渔船、工具、技术、渔港设施和加工设施，从而提升印尼的生产力和促进经济发展，但渔船必须悬挂印尼国旗。05区是重要的国际航道，而06区则拥有丰富的珊瑚和海草床等资源，因此这两个区域不对外资开放。此外，因为可能对生计渔民产生不利影响，政策制定前期设计的拍卖合同制度已被取消。 

此外，11号条例还对违反配额捕捞区、配额数量和渔具规定等行为规定了行政处罚措施，包括警告、罚款以及暂时或永久吊销许可证等。 

《关于实施2023年第11号配额捕捞政府条例的2023年第28号海事和渔业部条例》则是在11号条例的基础上，对配额的分配计算、配额申请、发放和利用、监测要求等方面做了进一步的说明。印尼也对新制度的支撑体系，如资源评估委员会、渔港建设、资源费收取、试点等做了规定或更新。 

2. 配额捕捞的流程

1）配额捕捞区的配额设定

配额捕捞区公海部分的可捕量将遵循区域渔业管理组织的规定，如中西部太平洋渔业委员会 （WCPFC)、南方蓝鳍金枪鱼委员会(CCSBT)、印度洋金枪鱼委员会（IOTC）等。配额捕捞区的渔业管理区（WPP）部分的可捕量则沿用印尼现有结构，即按照每个渔业管理区内的每类资源组分别设定。这九类渔业资源包括：小型中上层鱼（如鲱鱼、鲭鱼、沙丁鱼和鳀鱼）、大型中上层鱼（除金枪鱼和鲣鱼外）、底层鱼（如石斑鱼、鲷鱼、鹦嘴鱼）、珊瑚礁鱼、对虾、龙虾、蟹类、远海梭子蟹和头足类。例如，WPP571区的可捕量是该区九类资源的可捕量总和（见下图）。如果配额捕捞区包括一个以上渔业管理区，其可捕量大致等于所包含渔业管理区的可捕量总和，但可根据具体情况上下浮动。

印尼依赖国家渔业资源评估委员会进行可捕量的估算和建议，并由海事和渔业部部长做最终决定。如果在一些特殊情况下部长未作决定，则由海事和渔业部根据历史捕捞数据分析并依据谨慎原则确定。每隔三年，相关评估会更新一次。2023年11月，印尼更新了国家渔业资源评估委员会的委员名单，25名委员分别来自海事和渔业部（2人）、国家研究创新署（5人，包含来自渔业研究中心等研究机构的工作人员）、高校的学者（17人）以及一线行业专家（1人）。 

2）配额的分配、申请和转让 

每个配额捕捞区的可捕量将按资源组或鱼种分为三类配额：工业配额、本地渔民配额和非商业配额。工业配额用于离岸12海里以外的海域（即国管海域），本地渔民配额用于12海里以内的海域（省管海域），非商业配额是指用于教育、培训、科研和休闲渔业等目的的配额。不同资源组或特定鱼种的比例可能不同。 

渔业局局长需组织评审小组确定三类配额的分配比例，原则是优先分配给生计和本地渔民，再分配给非商业配额，最后剩余的为工业配额。划分时会考虑到资源类型、渔民人数、渔船数量和大小、渔具、产量及教育科研机构数量等因素。由于一个配额区涉及好几个省，因此本地渔民配额确定后还将在各省之间进行分配。

该制度较为重视渔船和渔民的组织化管理。工业配额和本地渔民配额可分配给法人或个人，但非生计渔民的工业配额只能以合作社或公司名义向中央政府提交配额和基地港申请，这意味着在12海里外捕捞的中大型渔船必须加入公司或合作社。本地渔民的配额可以个人、公司和合作社的名义向省级政府提交申请；非商业配额可根据活动类型向中央或省级政府申请。只有生计渔民可以跨越12海里的界限，不仅可以获得12海里以内的本地配额，还可以获得12海里以外的工业配额（加入合作社的优先）。30总吨以上渔船必须在12海里以外捕捞。结合申请信息和申请人的历史记录，由中央政府或省级政府作出的批准决定会在一周内发出。 

目前，印尼尚未发布配额计算的详细方法，包括如何将配额进一步分配到渔船上，仅提出首次计算工业或本地配额会基于渔船尺寸以及将由海事和渔业部部长拟定的渔船生产率。 

工业配额和本地渔民配额可进行同类配额转让，但需满足作业配额捕捞区一致、渔具相同、上岸基地港口一致等前提条件。非商业配额不可转让。配额一年有效，每年更新。 

印尼渔业配额证书样本，说明授予的配额类型等｜图源：印尼海事和渔业部

3）捕捞监测

根据配额进行捕捞时，渔民需要遵守新的渔获物监测和统计措施，以下操作可通过量化捕捞电子程序ePIT完成：

• 出航申请：提交船员名单、出发港口等信息，获得运营许可和港务长签发的适航许可后才可离港。

• 捕捞日志：所有配额使用者均需填写捕捞日志。5总吨以下船只可先使用纸质版的简易捕捞日志，上岸后由渔业部门或地方政府等协助，将纸质版数据输入ePIT 系统。

• 转载规定：捕捞船只可以向同一家公司的转运船进行转运。转运数据将显示在转运船ePIT系统内，转运船抵达基地港后提交。

捕捞船长将转运渔获物的种类和数量信息生成二维码，由转运船长扫描确认｜图源：印尼海事和渔业部

• 航次报告：完成一个航次后，一旦获得网络信号，捕捞船或转运船船长需发送航次数据，并选择上岸港口。港务长负责批准渔获物上岸并将相关上岸计划通知数据采集员。 

• 定点上岸：除特殊情况外，所有渔船都要在指定的配额捕捞区的基地港口卸载渔获物。政府为每个配额区设立基地港名单。渔船和转运船在每个配额区最多有五个指定基地港，生计渔民可选择在基地港口或渔民中心（小型渔港）上岸。转运船必须在与捕捞船相同的基地港卸载渔获物。 

• 港口卸载：船长按照标准程序卸货并称量，由港口数据记录员核验。船长根据实际称重情况修正捕捞日志数据，确认后即为提交计算报告。然后系统将向船东推送需缴纳的资源费金额。 

• 支付资源费：除了5总吨以下船只，每次渔获物上岸后都需要支付资源费。船东完成支付后才能获得下次出海的许可。如果配额已用完，就不允许再出海。 

整个监测步骤由此形成了闭环。 

另外，除5总吨以下船只，所有捕捞渔船均需配备船只监测系统VMS，用来监测它们是否在各自的配额区捕捞。所有船东还必须保留渔获物分销买卖相关的交易凭证，以备检查。 

4）配额使用报告、监督和评估

所有配额的使用者均需要在一个捕捞期结束后提交配额使用报告。报告内容包括申请获得的配额量、实际使用的配额量、配额转让信息、渔获物分布情况和支付的资源费金额。 

中央和省级政府需要每三个月对配额使用情况进行监测，并在年末组织评估小组对当年的捕捞配额进行年度评估。监测结果与评估报告将提交给海事和渔业部部长，作为下一次配额分配的参考。 

计量捕捞政策流程示意图｜图源：甘可盈

支撑体系的建设进展

印尼认为配额捕捞制度的成功取决于几个关键条件，包括许可制度、电子化工具ePIT和渔港等。因此，在目前的政策过渡期间，印尼政府着力开展以下支撑体系的建设： 

1. 许可的更新与评估 

首先，新配额制度需要与许可制度等现有制度进行衔接，才能开展后续的配额分配和管理。例如，配额捕捞要求许可性质与捕捞区域严格对应。如果船只目前持有的是由省长颁发的许可，但希望未来在12海里以外捕捞，则需要申请更新为海事和渔业部部长颁发的许可。完成更新后，船只才能申请配额证书。 

更新许可的同时，公司或个人还需要对以往渔业作业情况进行自评，这实际上是管理者进行摸底的方式。例如，渔业公司需在线提交其拥有以及正在建造中的捕捞船和转运船的数量及历史捕捞数据，并提交每艘捕捞船在此前一年每个航次的活动和渔获物相关信息。这些信息会影响海事和渔业部有关许可和配额的决定。如果不进行自评，渔业公司将无法获得适航许可，ePIT账户也会被冻结。 

2. 电子化工具ePIT的设计和推广 

电子化转型被认为是PIT成功实施的关键之一。印尼推出了ePIT应用程序，所有5总吨以上渔船均需注册使用。ePIT整合了配额捕捞的各个环节，包括许可证管理、渔船登记、捕捞日志、适航许可签发、生产后资源费征收和渔港信息中心等模块。应用设计完成后，印尼组建了专家团队并建立了网站，为每个程序的应用提供指导，并在各地开展了大量的宣传和培训工作。 

3. 渔港与资源费征收改革 

渔港是印尼配额制度的核心。渔获物需要在渔港进行称量和核验，因此渔港是统计渔获数据和确保遵守配额的关键节点。与此同时，渔获物必须在配额区内的基地港口上岸，不允许运送到其他配额区上岸。此举可通过渔港为周边地区带来就业岗位以及住宿和餐饮等方面的生意机会，实现该政策的区域发展目标。 

渔港的改革还将带来印尼渔业资源费制度的重大转变。印尼渔业资源费属于非税收国家收入的一种，是指个人或机构因直接或间接利用国家资源而支付的费用。长期以来，印尼的渔业资源费按渔船大小征收，且仅向30总吨以上的大型船舶征收。由于30总吨的船舶仅有数千艘，原来的资源费征收政策导致渔业部门的财政收入相对较低。根据新配额制度，资源费将改为在每次渔获物上岸后征收，数额根据上岸渔获物的价值乘以系数计算。鱼类参考价表已在2023年1月公布。印尼政府的目标是资源费征收达到12万亿印尼盾（折合人民币53亿元），再通过现代渔村建设、基础设施援助等项目来发展渔业社区。 

渔船卸载渔获并支付资源费的流程示意图｜图源：原图来自印尼海事和渔业部，NRDC翻译

印尼政府表示，在基地港收集渔获数据和实施新资源费制度是配额制度取得成功的第一步。目前，政府正在评估各地渔港并已公布了296个符合条件的基地港，准备实施新资源费制度。印尼海事和渔业部也在积极筹措资金用于建设渔港，包括增加人力和给渔船补充燃油的基础设施等，为配额制度做准备。 

4. 开展试点 

马鲁古省是印尼第二大渔业省。今年2月，印尼发布了有关在该省图阿尔市和阿鲁群岛县开展配额捕捞试点的海事和渔业部部长令。试点工作团队里除主席（由渔业局局长担任）等多位高层官员外，还包括96位来自港口管理、燃油补给、赋能、监督和数据分析、渔业加工营销、许可、实施评估等领域的专业人员。试点已于6月2日启动，涉及渔港4个，船只213艘，期限为三个月。本次试点不涉及配额，重点是渔获物上岸和相关数据记录的程序和标准。 

目前的主要挑战

印尼配额捕捞制度原定于2022年实施，但被一再推迟，目前计划于2025年实施。印尼政府计划在今年内继续推进准备工作，并加强公众宣传和教育力度，为新政争取支持。但该制度仍面临着来自渔民、产业、媒体和环保机构等方面的质疑，主要集中在以下几点： 

1. 生计渔民对工业化渔业，尤其是外资参与的担忧。对生计渔民的影响是包括行业专家在内的许多群体反对配额制度的重要原因之一。他们担心配额制度可能成为大型渔业公司海洋私有化的手段，生计渔民无法与之竞争而被边缘化。此外，外国公司带来的大型船舶可能配备了拖网等现代化捕捞设备，将导致兼捕等一系列破坏资源的问题。 

2. 对新资源费制度的强烈不满。尽管政府发布的鱼类参考价已经低于市场价格，并考虑到不同地区鱼价的区别，但新制度将导致资源费翻倍，极大地增加渔民的负担。 

3. 制度尚不完善。捕捞配额的计算、确定和评估的问责制和透明度在法规中尚未得到全面说明，配额分配如何保证公平性尚不确定。 

4. 人员、基础设施和监管等方面准备不足。ePIT的使用还存在信号、卡顿等技术问题；很多20 总吨以下的船舶仍未安装船舶监测系统。大部分被指定的基地港的基础设施不完善，很可能延长渔获物的上岸时间、降低渔获物质量。发挥重要角色的数据记录员数量不足，海事和渔业部无法开展足够密集的监管；目前工作资金来自海事和渔业部预算，但资金量远远不够。 

5. 宣传培训不足。虽然印尼在社交网站和渔区等进行了一些宣传培训活动，但许多渔民反映政府的宣传还没有完全落实到基层。有些官员本身对该制度理解不透彻，无法解释清楚为什么需要这个制度、将产生的影响以及政策制定过程的科学和法律依据。管理部门也没有展开全面的技术培训，部分渔民仍不了解ePIT的使用。

印尼制作的宣传培训材料｜图源：印尼海事和渔业部 

总结与启示

为全面实施配额捕捞制度，印尼先颁布了相关法律，搭建基本监管框架，再通过公众反馈和试点来逐步完善监管制度。法律的颁布为相关政策的落实提供了法律依据。在两年不到的时间里，印尼在资源评估、配额分区和分类、渔获物监测体系的建立以及电子化管理工具的开发方面取得了较为显著的进展。尽管目前存在一定争议，但印尼政府仍对推进配额捕捞制度态度坚决。 

印尼在配额捕捞制度的建设过程中非常重视数据。生计渔民被首次要求报告渔获产量，可能改变数据缺口巨大的遗留问题。ePIT系统的引入，不仅实现了渔船登记、捕捞日志记录、适航许可签发和资源费征收的电子化管理，还大大提高了管理效率和数据准确性，体现了政府在政策设计中的细致和创新。 

印尼选择在部分区域先行试点，并在制度发展的过程中重视公众意见。例如，针对生计渔民被大型企业边缘化的争议，该制度通过为生计渔民提供充足的配额、自由的捕捞区域、豁免资源费以及一部分监测要求等方式来平衡生计渔民与工业渔民两方的利益。政府也因为激烈的反对取消了拍卖合同制，并且在制定资源费时听取公众意见，也考虑到了不同地区的鱼价差异等。 

但配额制度的可操作性仍有待观察。全面的配额管理不仅需要对每条船进行配额分配，还需要对每艘渔船的配额使用情况进行监测，这对拥有数十万艘小型渔船的印尼来说是巨大的挑战，世界范围内成功案例较少。解决配额制度中常见问题，比如少报现象、渔港监测等设施的不足、生计渔民渔获数据的准确性、满足技术培训需求等，都需要巨大的工作量和实施成本。 

目前，配额捕捞制度仍缺乏许多细节上的设计和说明。例如，法律规定并未明确每条船是获得一个总配额还是分鱼种的配额，前者可能难以实现保护特定鱼种的目的；后者则很可能产生“短板鱼种（choke species）”现象，即渔民可能有多个鱼种的配额，某个配额较低的鱼种达到限额后，渔民就无法继续捕捞其他鱼种。此外，中央和地方政府、渔业部门与港务等部门之间如何进行有效协调合作，以及允许5总吨以下渔船在12海里以外捕捞是否增加安全风险等问题都有待探索。NRDC将持续关注这些问题以及试点的进展情况。