中秋节短暂的好天气之后，卷土重来的雾霾又提醒了我们：中国仍在遭遇严重的空气污染。反复出现的雾霾天气似乎推动了法律修改的进程—2014年9月9日， 国务院法制办就《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称大气法）修订草案征求意见稿（以下简称征求意见稿）公开向社会征求意见。
首先，让我们回顾一下大气法的修改沿革：
- 大气法于1987 年由全国人大常委会通过，仅有41个条文，内容很不完善。
- 1995 年 8 月，大气法第一次修改。这次修改主要是新增了一些条文，增加了关于二氧化硫和酸雨控制区、 氮氧化物污染、铅污染、企业生产工艺设备要求、燃煤污染控制、新建火电厂要求等内容，调整了部分章节的名称。这次修改是一次小幅度的修改，许多重要的污染防治制度，例如许可证制度、污染总量控制制度、排污收费制度等，虽然在修改草案中提出，但最终没有被本次修正采纳。
- 2000年4月，大气法第二次修改。这主要是由于1995年大气法修正后，全国大气污染仍然严重，甚至有的污染物（例如沙尘）还出现上升。1995年修正后的大气法存在制度缺陷，难以有效解决污染问题，因此必须再次修改。2000年的修订涉及内容更广，并新增了很多大气污染防治的重要制度，例如明确了排污收费制度，建立了总量控制制度和排污许可证制度，强化了法律责任和环保部门的执法权。另外，也新增了对重点城 市大气污染防治的要求、加大燃煤污染的控制力度、控制机动车船污染物排放、控制扬尘污染，鼓励支持新能源、新技术的研究推广等内容。
- 2006年，大气法修订程序重启。这主要是因为2000年修订的大气法中一些规定已经不能适应大气污染防治的 需要，例如总量控制实施范围过窄、排污许可证制度不具备可操作性、缺少区域性的污染防治制度、法律责任缺乏威慑力等。2009年，大气法修订草案出台，但 是，这次修订草案稿2010年1月由环保部报国务院法制办后，一直处于“排期”状态，未由国务院报送全国人大。部分原因是因为环境保护法尚在修订中，一些重大的环境法基本原则和重要制度还未正式确定。
- 2014年9月9日，国务院法制办公开就大气法修订草案征求意见。国务院法制办是国家法律法规草案的组织起草和审查机构，通常会对法律草案在政府部门内部征求意见后将其提交全国人大常委会讨论通过。本次大气法草案由国务院法制办公开向全社会征求意见，在国内立法中尚不多见，充分体现了中国立法逐渐走向公开和透明。
与现行大气法相比，本次征求意见稿体现了更全局性的污染防治思路，整体章节调整较大，在具体内容上取得了很多实质性的进展，例如：
- 明确了政府的环保责任。要求地方各级政府对本行政区域的空气质量负责，并对地方各级人民政府、有关部门及其负责人完成大气环境保护目标的情况进行考核，将结果向社会公开。
- 完善了重点大气污染物排放总量控制制度。扩大了总量控制的适用范围，规定各级人民政府分解落实重点大气污染物排放总量的削减和控制对超过排放总量控制目标，暂停超总量地区新增污染物建设项目的审批。
- 完善了排污许可制度。增强了许可证制度的可操作性，明确了排污许可证发放的范围、要求、发证机关和相应处罚，在整合现有排污申报制度的基础上，将环境影响评价、“三同时”、总量控制、达标排放等一系列制度衔接起来。
- 加强了重点领域大气污染防治。针对燃煤、机动车、工业、扬尘等重点领域进一步强化防治措施，如燃煤大气污染防治方面，增加了煤炭消费总量控制、绿色电力调度等内容。机动车船污染防治方面，增加了鼓励发展公共交通、新生产机动车排放达标评估、油品质量监管、环保召回等制度，并授权县级以上地方人民政府划定高污染车辆禁行区。同时，增加了工业大气污染防治和扬尘污染防治两节。（第四章）
- 强化了环境空气质量和污染源监测和发布，组织建设和管理全国环境空气质量和大气污染源监测网，组织开展环境空气质量和大气污染源监测，统一发布全国大气环境及其变化趋势等信息，以及规定重点排污单位的自动监测。
- 突出了重点区域大气污染防治。增加重点区域大气污染防治一章，经国务院批准划定的大气污染防治重点区域；明确协同控制目标，提出重点防治任务和措施；提高重点区域的环保标准；实行煤炭消费的等量或者减量替代；建立区域协作机制。（第五章）
- 建立了重污染天气监测预警体系。增加重污染天气应对一章，要求省级人民政府应当根据本级环保部门与气象部门的会商结果，对可能发生的雾霾等重污染天气确定预警等级并适时发出预警。县级以上地方人民政府依据预警，及时启动应急响应、采取应对措施。（第六章）
- 加大了处罚力度。强化了对有关政府和部门及其工作人员的追责机制，加大对违法排污行为的处罚力度。对受到罚款处罚、拒不改正的违法行为实行按日计罚，并细化了环保法中规定的可以适用按日计罚的行为类型。同时还规定了相应的民事责任和刑事责任。（第七章）
但是，我们认为本次征求意见稿仍有很大进步空间。例如：
- 缺少基于人体健康保护的空气质量标准制定和定期更新制度，也缺少排放标准的更新机制；
- 缺少关于信息公开、公众参与或公益诉讼的相关规定；
- 按日计罚的适用范围过窄，对于绝大多数违法行为（例如未经环评审批擅自开工建设、重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息、虚假申报、拒绝现场检查、环评造假等），责令改正而拒不改正的，没有纳入按日计罚的适用范围，使得按日计罚的作用十分有限；
- 对作为市场主体的企业的正向经济激励措施和基于技术论证的指导仍然非常欠缺。
NRDC中国项目多年来致力于为环境保护法、民事诉讼法、大气法的修订提供研究和技术支持。2009年，NRDC发布了《中国大气污染防治法修改：基于国 际经验的建议》，介绍了美国清洁空气法的有关立法和实践。2011年，NRDC与中国环境科学院合作完成了《中国典型城市排污许可证调研报告》。2013 年，NRDC发布了《美国许可经验和对中国的政策建议-规制煤电生命周期的环境影响》（英文版）。基于NRDC在排污许可证、信息公开和公众参与、公益诉 讼、处罚机制、节能减排，以及近年来开展的港口船舶污染防治等方面的研究和实践经验，我们将通过国务院法制办提供的渠道正式提交具体的修改意见。期待我们 的努力能够促成一部更完善的大气法出台，为中国带来更怡人的空气、更清澈的蓝天。
（本文由NRDC环境法项目共同撰写）
