原载于《世界环境》杂志

李晶晶 自然资源保护协会 中国核安全项目研究员

林明彻 自然资源保护协会 中国气候与能源政策主任

杨富强 自然资源保护协会 能源、环境与气候变化高级顾问

世界上的几次核电事故，例如1979年的美国三里岛、1986年前苏联切尔诺贝利和2011年的日本福岛核事故发生后，都使核电的增长率急降，影响了核电发展。尤其是日本福岛核事件以后，欧洲的德国、意大利和其他的国家基本上“脱核”，法国议会要求核电在电力中的比例从70%降至50%，日本的民众展开“去核”的示威活动……这些都对世界核电的发展带来了重大的挫折。

日本福岛事故后，中国全面叫停新的核电项目建设审批。在国务院陆续审核和批准了一系列有关核电的发展规划和安全规划后，中国核电项目于2012年10月25日开始重新审批，阳江核电站4号机组、福清核电站4号机组、田湾核电站3号、4号机组和石岛湾高温气冷堆核电站等沿海核电项目陆续启动建设。截至2013年12月31日，中国投入商业运营的核电机组有17台，总装机容量为1483万千瓦，占全国发电装机总量的1.19%。根据新的《核电发展规划》，未来几年内，中国核电站建设速度和规模将领衔世界，目前中国在建核电机组共有31台，同时并存多种反应堆类型。预计2017年中国运行的核电装机容量达到5000万千瓦，2020年新增装机容量和在建容量达到6000万千瓦，步入全球第二大核电国家。

虽然核电的利用有利于替代煤炭消费、减轻大气污染和减少二氧化碳排放，但是核电的发展必须以安全为第一要素。只有当中国核安全监管部门有效保障核安全，并且确保核废料以及核能所带来其他社会与环境负面问题能够得到妥善的处理，核电才有可能成为解决中国快速增长的能源需求和可持续发展的方案之一。面对如此艰巨的核安全监管责任，相比中国核电发展部门的强势，中国核安全监管部门的独立性、权威性和专业性却相对落后。日本福岛核事故给日本带来非常惨重的经济损失，据路透社报道，日本政府和东京电力公司为此还要支付高达4000亿美元的赔偿金额。事故发生至今已经有3年的时间，熔化的反应堆封堆、放射性污水的泄漏以及生态环境的恢复等善后处理仍然旷日持久。中国应该深刻地从日本福岛核灾难中吸取经验教训，确保不会因为类似的原因出现核安全方面的问题。这不仅要提高核电厂超设计基准安全技术水平和相关标准以及严重核事故应急准备和响应能力，还要建立更加独立、权威、专业和有效的核安全监管体制，并建设全社会的、优良的核安全文化。

鉴于我国当前核电发展的形势及以上认识，我们提出核电监管机制改革的几点建议。

 一、建立学习机制。认真考虑国际原子能机构对核安全监管机构定期检查的要求，找出问题，确实加强和改进安全机制。评价和参考美国、法国和其他有代表性的核电大国的核能发展现状与核安全监管体制，学习借鉴他们核能管理与监管部门的职能协调、信息公开和公众参与、核安全信息管理系统上的成功经验，以及核安全文化方面的教训。我们现在和将来都不时的要在各个方面向这些国家学习和吸取他们的经验教训，参照国内的情况，借鉴他们的经验教训，加快核安全监管机构的体制改革并系统的推进核安全文化建设。这种学习应该是没有止境的。

二、目前国家核安全局挂牌在国家环境保护部，缺乏独立的人事权、财务权、外事权。为加强国家核安全监管机构的独立性和权威性，应建立独立于其他部委之外，直属国务院的国家核安全监管机构，并加强核安全监管机构的资源配备、专业性建设和国际合作。

三、由于中国政府机构的多次改革，造成核能相关管理部门的职责和权力交叉和重叠。目前核能管理主要涉及国家能源局、工业和信息化部与国家核安全局，为实现改革的有效性，应理顺政府核安全的管理职能和建立有效的权力制衡机制。

四、以中国目前核电的发展速度和运行管理规模相比，中国目前的监管机构能力远不适应要求。2020年核电装机规模比现在要多三到四倍，但监管能力却没有增加，与核电监管要落实到每台核电设施的要求相差甚远。有丰富管理运行经验的管理人员的缺口很大，需要采用各种方式强化培训，提供合格的、高质量的监管和管理运行人才队伍。

五、建立改错机制。核安全文化是核监管体制的核心和基石。中国的传统文化中有一部分观念与核安全文化相抵触，例如“长幼有序，上下尊卑”的观念影响日常的行为做事。在监管和运行管理部门中，核安全是工作的最高准则。发现安全问题和隐患，要及时报告，甚至可以越级报告。对安全问题的揭露，不准掩盖、推诿、甚至打击报复。在核设施设计、施工、制造、安装和运行各个环节中，要一丝不苟，保证100%的满足质量和管理标准。

六、虽然近期国家核安全局制定文件，强调安全文化对核活动相关单位的重要性，但是对与监管机构自身的安全文化建设重视不足。应同步加强核安全监管机构和运营商的核安全文化建设，并定期组织审查、评估和进行改进；公众对核安全监管机构和运营商核安全文化的提高起到重要监督作用，应对公众普及核能利用的科学知识、相关法律法规和安全文化意识。

七、核电的发展和管理，要具有如临深渊、如履薄冰的态度。核电监管部门不应随政府的发展规划指标的设定、政策的改变、领导的偏好和更换、以及形势的变化而对审查标准、批准程序以及核准产生干扰作用。例如，国际最高安全标准应该是我国核电发展的最低限度要求，才能确保核安全。目前雾霾严重的形势，不是核电大干快上的托辞。在目前情况下，暂缓内陆核电厂的建设。在核项目批准落笔之时，要慎之又慎。核电发展要安全至上、宁慢勿快，稳进不停、技术创新。

八、目前中国与核能相关的国家法律只有《放射性污染防治法》，《原子能法》的出台一拖再拖，《核安全法》也只是十二届人大的二类立法项目。应尽快制定原子能法与核安全法，赋予核安全监管应有的法律地位和效力，还应在核安全法中建立核安全文化、信息公开、公众参与与核损害赔偿机制。

九、负责制定场外核应急计划的地方政府和国家核应急协调委员会对核电的建设和运营了解不够全面，并且缺乏技术资源和专业性。为保证应急预案的可实施性，核安全监管机构应参与每一层核应急预案的制定，建立应急队伍预备队，对核应急提供技术支持。

十、除在法规上有规定需要保密的信息以外，核电厂要定期的发布信息公开的内容，保持较高的透明度，欢迎公众参与。这些做法有助于消除公众和社会团体对核电站的恐惧感和不信任感。在核电站集中的区域，可建立和不定期召开利益相关方的交流平台和会议，建立良性互动。

十一、欢迎民间和社会资本进入核电领域，试行混合制或多元化投资主体。监管机构要加强能力建设，在核电企业迈向国际化的进程中，更要加强监管，取得突破，以扩大中国核电企业在世界上的知名度。在核电的发展中，安全、高效、可接受成本等是中国核电企业国际竞争力的主要表现。

通过以上几点改革措施，增强核安全监管机构的独立性、权威性、专业性和有效性，促进整个核能行业的核安全文化建设，提高核安全信息的透明度。核安全监管机构应切实履行核安全审查和监管的责任，作为保障安全的关卡，切实履行“安全第一”的基本原则，为中国核电的发展和运行保驾护航。