李莉娜 创绿中心气候与金融政研部研究员

杨富强 自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问

杨富强博士  

解振华团长在今天的高级别会议阐明中国代表团的立场时着重指出，中国积极治理环境污染和应对气候变化，特别将大气污染防治和气候变化紧密结合起来。中央十 八届三中全会提出要加强和推进生态文明的制度建设。生态文明的制度建设主要包括了环境生态保护、资源节约、气候变化等。三者既有自己的独立性，也有交叉和 相互影响的关系。应对气候变化、环境生态和资源的制度体制建设中一个主要的功能是加强协调，把气候变化与环境保护以及资源节约的政策、措施和行动紧密地结合起来。

国务院的《防治大气污染的应对行动计划》近期公布了。在谈到应对气候变化和治理大气污染的时候，经常讲到“同根同源”，指的是能源和其他资源的开发利用所 产生的污染物和温室气体排放。在治理大气污染和应对气候变化中，都要把能源的合理利用开发作为重点。中国在同时应对环境、资源和气候变化的多挑战中，任务十分艰巨。如果层层剥笋，把能源问题作为主要抓手，就能产生明显的协同效应。

国际在治理环境和应对气候变化的制度的发展和治理方面，可以给我们提供重要的启示。从发达国家的经验和走过的路径来看，工业化和城镇化对环境带来严重的影 响。在五六十年代，发达国家的环境质量恶化到达了顶点。通过多年的治理，尤其是70年代从整个社会对环境问题的重视，环境质量迅速改善。随着进入工业化后 期和城镇化的完成，发达国家在城镇化率达到65%到80%的阶段，环境得到了有效的治理。发达国家在环境治理完成后，又产生了应对气候变化的挑战和问题。 经过20年的变化，大部分发达国家的二氧化碳的排放已经呈现了下降的趋势。这是在后工业化或去实体化以及城市化以达到顶点的时候，才完成的。因此可以看 出，环境治理和应对气候变化跟工业化、城镇化和全球化紧密相关，发达国家用了百年的时间，在不同的阶段分别应对不同的挑战，采取的措施和方法也比较从容。

中国在今后几十年中要应对环境资源和气候变化的多种挑战，任务是十分艰巨的。中国目前的工业化继续发展城镇化仍有很长的道路才能完成。根据生态文明制度建 设的要求，2020年是一个时间转折点。环境恶化的趋势能否得到根本的遏制，资源利用效率是否可以迈上一个新的台阶，气候变化中二氧化碳的排放速度能否明 显减缓，这些都是我们在建设生态文明制度体系中要认真思考的问题。

国务院治理大气污染的行动方案中提出，到2017年要有明显的改变，这是一个先行的信号，其他的环境污染治理也应该同时推进。在治理大气污染和应对气候变 化中，重视和采纳那些有明显的协同效应的措施和方案。近几年的雾霾加重的趋势，引起了全社会的重视。从80年代改革开放以来，环境质量恶化，但仍旧没有引 起足够的充分的重视，监管和治理不力。只有当人们感觉到环境污染的状况不能再继续下去的时候，全社会才会集中资源，加强治理。尽管近几十年来对气候变化的 认识在逐步提高，但是仍然没有达到一个采取积极和果断措施的临界点。因此在建立应对气候变化的制度中，要重视政府官员、企业和公众意识方面的教育。

从“第十一个五年计划(2006-2010) ”的实施过程中可以看到能源、气候变化和环境之间的相互影响，见表1。在“十一五 ”中，20%的节能目标基本完成，达到19.1%，节能产生的效果非常明显。碳强度降低了近21%。在节能的同时也使污染物排放的控制目标得以超额完成。 “十一五 ”的节能力度是相当大的，其协同效应也极其明显。“十一五 ”中，中国大约节约了7亿吨标准煤，减少了15亿吨二氧化碳的排放。对水资源来讲，也产生了很好的节水效果。清华大学和自然资源保护协会的报告指出，“十 一五 ”的节能行动导致直接节水4.13%，总节水量（包括直接和间接节水量）达到9.78%，相当于节约了一个黄河的水量。采用类似的模型计算，也可以得出直 接和间接污染物的减排效果。因此节能既是能源问题中的核心，同时也是节水、减少环境污染和减少二氧化碳排放的主动力，产生了明显的协同效益。

在“十二五 ”当中，节能强度的目标调至16%，碳强度的目标定为17%。在“十二五”中的前两年只完成了节能目标的35%左右，要继续贯彻抓好节能目标的实现。由于 在“十二五 ”中节能目标的下降和完成的效果不理想，也对空气污染目标的完成造成了影响。在清华和自然资源保护协会的报告中，预测直接节水和间接节水为2.69%和 6.76%，比“十一五”下降明显。因此中国的节能目标和碳强度的目标定的是否合适，能否引起全社会的重视，这都是值得我们认真再思考的问题。

我们也看到，环境污染治理的情况大部分是末端治理，尽管采取了很严格的措施和惩罚力度，某些指标在“十二五 ”的前二年也没有完成或者是完成得不理想。环境末端治理的另一个问题是，由于许多环保设备的运转，增加了能耗和二氧化碳排放。环境问题的末端治理，对能源 节约和气候变化所带来的是负效应。在大气污染防治的时候，末端的治理固然重要，但是治理的方式前移，可与节能和气候变化问题挂钩，是更为有效的方法。现在 国家投入大量的资金治理环境污染，这也提醒我们应该注意将这部分资金尽量放在源头和前端治理，而不要放在污染末端进行，公共资源利用应该尽量前移。

在治理空气污染和环境应对气候变化的同时，应该强调谁污染谁治理谁付费的基本原则，这也同样适用于气候变化的问题。尤其是在交通的污染问题上更应该如此。 北京的交通污染占大气污染的22%以上。交通污染的主要来源是近500多万辆的私人汽车，排放了大量的污染物和二氧化碳。在油品质量的升级上，高级别油品 与低级别油品相比，生产过程增加了能源的消耗和二氧化碳的排放。开车的结果有许多“溢外效应”，比如说路权。城市的发展把大量的公共资源投资到道路的发展 上，更便利于汽车的通行。在城市的公共设施问题上，比如像停车场的建设，也要投入大量的资金。汽车尾气污染的排放不仅影响到驾车人员的身体健康，更对多数 不驾车的人造成健康危害。

从各个方面来讲，在特大型城市和大型城市中，提高燃油税、减少驾车出行和减少空气污染是一条行之有效的措施。比起拥堵收费的措施来讲，燃油税的提高有多方 面的效应和长期的影响。拥堵费只是一种暂时的和短期的措施手段，解决拥堵问题，没有解决污染等更关心的问题。在长期会有其他负面效应产生。因此在政策制订 上应该考虑多重效益和影响。燃油税的使用，对石油供应安全、节能和减少污染物和二氧化碳排放，使公共资源合理地分配。燃油税在大多数的发达国家采用，而拥 堵费只在世界上几个城市采用，有的还面临市长更迭的风险。燃油税体现了污染者付费的原则。在对各种政策的方案选择时，有协同效应的方案应该优先。

在国际的气候变化治理中，国际气候谈判按照《德班平台》的要求，在2015年要达到一个新的气候变化条约并在2020后实施，要提高2020年前的减排雄 心的目标。在谈判中，可以观察到，发达国家在2020年前的减排雄心上按兵不动甚至退步。这种状况引起人们的担忧。根据联合国环境署的最近报告，2020 年的减排缺口达到80亿吨到120亿吨的之间。如果2020年这种缺口没有减少甚至继续扩大的话，在本世纪末要将温升控制在2℃的要求是做不到的。在谈判 低迷的情况下，大家正在思考，发达国家和发展中国家如何提高2020年前的减排雄心，如何来提出在2020年后在新的气候变化条约中各国的减排目标是公平 的和适当的，并考虑了发达国家和发展中国家的区别，考虑了各国发展和应对能力上的区别，作出积极的但又合情合理的减排目标。但从目前的情况来讲，取得共识 并不乐观。

2020年前的减排目标的提高，是否会对中国的经济造成影响？这是我们需要解答的一个问题。从“十一五 ”和“十二五 ”计划节能指标和碳强度以及环境污染指标的完成情况来，除了有经济的因素以外，指标的差别估计会带来一定的影响。大气严重污染事件的产生，也说明了环境质 量恶化的趋势在升高，温室气体在增加。正如我们前面所说，中国的工业化和城镇化的发展仍在继续。中国何时达到大气污染的转折点和环境恶化得到根本遏制的战 略性目标，应该怎么实施才能够完成。在节能目标、污染物减排和碳强度目标上，我们认为治理大气污染和环境改善应该紧密地结合起来。如果在“十三五”中节能 目标能够提高到17%以上，碳强度能够达到18%，那么我们就能完成中国政府在哥本哈根会议上所作的减少碳强度40%到45%的目标上限，也就是说，将碳 强度目标提高到45%。

在气候变化谈判上，中国政府就能发挥更主动更积极的角色，促进和推动其他国家提高2020年前的减排雄心。这种判断也是基于国内的实际需求。在大气污染防 治上，我们应该把治理污染的方法移到前端和源头。提高节能和碳强度的减排目标，从以往的经验来看，肯定对减少污染物排放起到很大的促进作用。从另一个方面 来看，大气污染的行动方案，也对能源的利用效率提出要求，要求能源结构发生转变，在能源结构中，尤其是对煤炭的利用要加以限制，在超大型城市里面，煤炭的 利用和消费要大量地减少，甚至要完全退出特大型城市。这种结构的转变产生的效果，也使碳强度达到45%的目标更有保证。这种协同效应的结果是相辅相成，有助于大气污染的治理也有助于提高二氧化碳减排的雄心，这种措施应该是积极的和能够得到实践支持的。

能源结构的变化是一个国际发展的趋势。发达国家也是从原来的以煤炭为主的能源结构，将煤炭降低到20-30%的地位。主要是考虑到环境问题和公众身体健康 的因素所促成的，也有市场因素起作用。在“十二五 ”初期，国家发改委制订了能源总量控制的方案，在2015年煤炭的消费要控制在占总能耗的65%以下，目标不可谓不积极。但是由于能源消费总量强度的设计 问题和缺乏强大的助推力，进展效果不彰，煤炭的消费估计很难减少到65%以下。在国务院出台治理大气污染的应对计划中，也提出对煤炭总量实行控制，要制定 中长期的煤炭总量控制方案，实行责任制，到2017年煤炭的消费量要在总能耗中下降到65%。这两个65%的指标，从实施的力度和完成的情况来看，显然治 理大气污染的行动计划更为迫切，采取的措施更为严厉，制订的激励方法也更加有效，实现的可能性显然较高。空气污染防治行动计划的煤炭质量控制是针对空气污 染严重的地区和城市而言，我们应该将其扩大，制定全国的煤炭总量控制。《煤炭的真实成本》的报告分析，在2007年，煤炭开发利用造成的健康和环境损失差 不多占GDP的79%，可以抵消GDP增长的多半部分。

从目前的情况来看，北京的煤耗到2020年要减少1300万吨，河北要减少4000万吨，天津减少1000万吨，山东要减少2000万吨以及长三角的不少 城市也开始制定显著的压煤措施。显然治理大气污染的方案不仅有自上而下的推动，更有公众自下而上的支持和呼吁，因此在实施的效果上较为显著。从协同效应方 面来讲，在短期的时间内，环境的重要性和公众的参与都比较高，治理的时间表和措施也得力，从这个角度来讲大气污染的治理的最终效果有助于节能目标的实现和 二氧化碳强度目标的实现。提高45%的碳强度目标实现的可能性很大。同时较高的节能目标和碳强度目标也有助于大气污染的治理。

控制煤炭消费总量，同时能带动其他行业的发展，包括洁净煤技术的发展等，这些都可以带动更多的就业机会。天然气是替代煤的较清洁能源，减少污染物和CO2 排放。我国要发展天然气，但存在许多问题，主要是天然气的价格太低，许多投资者对投资天然气不感兴趣。页岩气、煤层气、致密气等非常规天然气在我们国家资 源量大，但是在开发过程当中碰到了种种困难。放松价格管制、开发水平钻井和水压裂技术首当其冲。另外，页岩气开发和水资源分布是密切相关的，在页岩气开发 当中，环境监管非常弱，页岩气对水资源的破坏风险很高，要很好地研究如何在加强环境监管的同时大力发展页岩气。

电能替代对当地的大气环境会起很好的作用。发达国家城市能源供应基本上靠天然气和电力，在采暖季节也有一部分燃料油供暖。在电能的替代利用方面仍然有很大 的潜力可挖，比如说中国的天然气供应目前仍不能满足需求，那么电能可以代替煤采暖和炊事用煤，能发挥很大的作用。城市减少交通燃油所产生的污染，推广电动 车、混合动力和燃料电池的汽车，这都是未来发展的方向。目前电动汽车的发展速度很快，应该在城市推广电动汽车。但是公众有一个疑问，也就是说如果在一些煤 矿基地的电厂仍然烧煤，会对当地的环境产生污染，应该认真考虑，对这些地区使用环境生态税进行补偿。另外，这些电厂应该是最高效的电厂。

可再生能源是大气污染的终结者。在可再生能源方面，中国的制造力是十分优势和强势的。但在一些关键的技术上和能源转换的效率上，我们还有很大的潜力可挖。 在对可再生能源发展的技术发展上，主要是应该依靠市场的力量，动员企业积极地投入研发。政府的资金可以起到引导的作用。应该大量支持和发展分布式的可再生 能源，利用当地的丰富的可再生能源提供电力。比如与建筑物结合利用的太阳能采暖、太阳能热水、太阳能发电都很有潜力。地热能、生物质能、风能有很大的发展 余地。同时发展集中式的可再生能源发电，比如说在西北地区，利用沙漠进行大规模的可再生能源发电也是一个方向。在整个发电的结构中应该用可再生能源、天然 气以及核电来代替煤发电，这些都应该同步进行。只有改变电力的结构，发展更多的可再生能源，大力推行电能替代就有一个坚强的基础，也能够消除公众对使用电 力所带来的忧虑，担心污染的转移。提高发电效率，减少输配损失，在需求端提高工业、建筑、居民用电效率，建立能源服务队伍等。

积极地发展洁净煤技术和CCUS技术。从中国自身来讲，在电力的发展问题上，用高效的电厂代替老旧的电厂的措施应该继续推行，在电厂的新技术方面仍然有潜 力可挖。在洁净煤技术问题上，我们已经实施多年，有的技术完善但是由于市场的局限和政策支持力度不够，没有很好地应用。在整个洁净煤技术的链条上，我们仍 然有很多薄弱的地方，仍然要加强研发。在利用煤的问题上CCUS是很关键的技术。目前我国有些发电企业和煤炭企业，例如华能和神华集团，都积极地开展煤炭 的捕捉、运输、利用和储存的研究。但是国家在这方面支持的力度仍然欠缺。中国的煤炭还要继续利用，在相当长的一段时间内，煤炭在能源结构中仍然占有重要的 份额。CCUS是目前人们认为的可以破解二氧化碳排放的方案。现在应该积极投入资金，利用全世界的智慧资源和投资，开展示范活动、加快商业化。另外以 CCUS相配套的发电技术IGCC，也应该进一步发展，了解和提高IGCC的利用效率。

如何避免产能过剩是一个经济问题，也是一个政策问题。某一个产业在发展的阶段，都会产生产能过剩的现象。由于开发商和投资者对市场的判断有误，会产生一些 盲目的投资。产能过剩的现象不可避免。少量的产能过剩也能够激发市场的竞争作用，通过市场的作用淘汰那些技术力量弱、产品质量差和价格过高的产品，经过市 场的调整，能够在一段时间内产生供需平衡的状况，但是这种平衡的状况也可能由于需求的原因，以及经济发展衰退的原因，产生暂时的产能过剩。

中国在一些产业上，尤其在高耗能部门产业上，产能过剩过大，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶行业大约产能过剩超过了本产业实际产能的20%至30%。 这造成投资和生产力的浪费。在产能过剩调解和化解的问题上，中央已经制定了一些产业的政策来指导产能化解。但是从以前二十年的情况来看，调整产业产能过剩 的问题几起几落，产生的效果都比较差。这个问题应该引起我们的深思。这些高耗能的过剩产能仍然在生产产品，消耗大量的能源和排放大量的工业废气。为了解决 雾霾的问题，工业产能过剩的问题要认真解决。

在产业的发展过程中，应该积极的遵循市场的原则来配制和优化资源。在中国，地方对经济增长仍然是主要关心的目标，现在又积极发展节能环保企业，各个地方也 都在大干快上，认为这是一种新型的绿色的产业，对经济发展有利，又是走低碳环保道路的产业，因此地方的投资会更多。应该通过市场的作用，破解各地方对本地 市场的保护，不愿意形成全国性的大市场。这种状况必须破除。应该严令禁止各地方对自己产业的保护和外地产品的带有歧视性的措施，大力加强竞争，形成全国或 区域性的市场，来减少产能过剩。我们应该从高耗能产业产能过剩的经验教训中，避免在发展节能环保企业的同时，又走不出原来发展的产能过剩的旧模式。

新型的城镇化的发展，二氧化碳和其他污染物排放肯定会增加。城镇化的潮流是不可阻挡的，我们要积极应对和消除其对环境和气候变化的负面影响。中长期来看， 气候变化造成的危害和损失相当严重。中国现在CO2排放量占全世界碳排放量的23%左右，按照目前这种发展趋势的话，到2020年会占到28%。国外的城 镇化达到65-75%才解决了环境问题，城市化完成后到现在才谈应对气候变化的问题，中国必须在较短的时间内同时应对多重挑战。比如中国在2020年城镇 化达到55%左右时，解决大气污染和环境质量恶化的问题。城镇化达到60%，也就是2025年的时候，解决二氧化碳排放峰值的问题。

低碳生态的城市是中国要走的一条道路。低碳生态城市的指标是，人口密度万人/平方公里、可再生能源占20%，绿色建筑80%，公交 步行占到65%，绿地面积35%和产业能耗下降50%。要达到这个标准，电力就应该更好来替代煤炭。但是这些指标还不够，低碳生态城市指标还要加上城市气 候变化的适应和韧性综合指标，更好地应对气候变化所带来的种种恶劣条件的冲击。

在城市化发展中，在中国东部或大城市中要再工业化。再工业化就是要在利用现在城市的优势来发展新型的智力产业，发展高新技术产业，发展金融和服务业等。在 城镇化的过程中，尤其在东部地区，环境的容量屡屡被突破，造成城市空气污染、水资源质量恶化、城市垃圾围城的问题、严重地威胁公众健康。再工业化的另一层 含义是，特大和大型城市要根据环境容量的限制，将那些污染排放高的、高能耗的企业坚决迁出退够，也就是说要把这些企业退到环境容量允许的、而且当地的城镇 化发展中缺少产业支撑的地方，促进当地城镇化的建设发展。在转移的过程中要采用新的技术、新的标准来代替这些转移企业的老旧设备和技术，使他们对当地的污 染和二氧化碳排放最小化。这样即能起到化解东部地区环境容量常被突破的困境，也能支持一些落后地区的产业和城市的发展。在这些转移的过程中怎么样防治污染 的转移是一个挑战。

在建设低碳生态城市的过程中，要加强对应对气候变化的适应问题，同时也要增强城市的应对弹性的灵活度问题。由于气候变化，会造成极端天气频发，比如说今年 有暴雨，城市能够预防涝灾。明年极旱，城市能够保障供水。这是一个弹性的问题。现在全世界的城市建设都在朝这个方向发展，增强城市应对极端气候变化的能 力。例如在中国的沿海地区海平面的上升问题应该引起城市基础设施和城市建设规划的注意，需要更完善的公共设施来加以改善。为什么SARS和禽流感会在中国 发生，这与我们的城市卫生系统应变能力不足息息相关。城市应对气候变化的弹性问题应该列入城市的规划和基础建设当中。

中国过去是先污染后治理，现在是环境与经济协调平衡发展。现在PM2.5污染问题突出，在这十年里，应该彻底改变大气质量恶化的趋势，2020年前彻底遏 制环境质量恶化和大气污染加重的趋势。在2025年左右，碳排放与经济发展完全脱钩，2030年环境质量明显改善。 2040年，把环境保护放在优先的地位，经济发展应该遵从环境的先决条件，环境质量水平基本恢复，实现能源消费和经济发展完全脱钩，达到目前国际上现在 PM2.5的水平，到2050年基本可以达到国际卫生组织提倡的严格的标准。我们应该看到。欧洲和美国对空气质量的标准已经开始从PM2.5向 PM1.0，甚至PM0.5转移，所以到了2050年中国能不能赶上那个时候世界的对健康的要求，现在还是个未知数，对中国来说是一个严峻挑战。2050 年以后，如果能源可以完全由可再生能源、清洁能源来提供，经济发展进入了一个自由王国，经济和环境之间有了和谐共生共处的局面。