李莉娜 创绿中心气候与金融政研部研究员

杨富强 自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问

杨富强在大会会场外

在气候谈判会议上，欣闻中央十八届三中全会公告发表。在十八大会议上正式提出将生态文明建设纳入“五位一体”的建设发展体系，是中国梦的重要有机组成部 分。中央十八届三中全会进一步提出要加快生态文明建设，为保护环境、节约资源和应对气候变化的工作指明了今后努力的方向，实现人与自然和谐。

十一届三中全会的改革开放的决议，巨大地调动了全国人民的积极性，使中国的经济发展发生了翻天覆地的变化，创造了世界经济发展历史的奇迹。与此同时，我们 也清醒地看到，原有的发展模式拼资源、拼环境和高排放，是不可能持续发展的。这种模式导致中国的环境急剧恶化，造成巨大的社会和经济的损失。中国人口多， 资源的负担十分沉重。中国2008年成为全世界CO2排放最多的国家，这种排放趋势加速了中国在全世界排放总量的份额不断上升。中 国是生态脆弱性的国家，气候变化加剧了生态恶化所造成的危害和损失。环境、资源和气候变化成为中国经济发展的最重要的约束条件之一。环境问题损害了人民身 体健康，影响了社会和谐稳定。随着中国新型工业化和城镇化的推进，资源消耗加速，CO2排放增加，环境压力加大。中国的环境问题，不仅引起周边国家的抱怨，也成为全世界关注的焦点。更有甚者把中国的经济奇迹与严重的环境污染画上等号。如何平衡和协调发展是急需解决的重要课题。

十八届三中全会提出必须建立系统完整的生态文明制度体系。这种制度体系包括法律、法规、政策、公共管治、市场和国际管理的制度体系等。首先在法律上要加紧 修改和完善《环境法》、《大气污染防治法》和建立《气候变化法》。三中全会的文件切中了要害，要紧紧依靠法律体制的建设和法律的贯彻实施，引导企业积极地 保护环境，鼓励全民参与和监督。当前最重要的一点是在《环境法》和《大气污染防治法》的修改中，要使法律发挥应有的功能。要严肃立法，要坚决做到有法必 依、执法必严、违法必究。三中全会关于加快生态文明制度的建设会促进解决目前在《环境法》和《大气污染防治法》修改中一些争论不休的问题，例如加大惩罚力 度和公众广泛参与的问题等。加快《气候变化法》立法，推动低碳绿色经济发展。

目前的生态环境保护管理体制要进一步改革，以适应环境保护的更高目标和更严要求。首先在各地的政府官员中，破除“唯GDP论”的思想根源，树立社会、经 济、环境全面发展的理念和行动，尤其要把保护环境提到日程上来。在环境监管中，目前重视事前监管，放松事中监管和缺乏事后监管。例如在各个项目的审批中有 节能和环评的要求，但是在实际的实施过程中，环评和节能的措施却往往没有得到落实，缺乏事后监管是造成我国环境恶化和排放量激增的重要原因之一。有的地方 环保监管部门不管不问，甚至放弃职责或与污染企业同流合污，保护纵容污染的企业。要严格环境监管部门的职责和干部的考核，真正发挥好环保一票否决的权力。 监管工作中采用行政的手段多，缺乏应用市场的有效手段。例如监管部门要求污染企业关门整顿，但没有实质性的高额惩罚金，往往使整顿流于形式。环保部门在各 区域的办公室必须加强，因为有些环境危害是跨区域的，例如大气污染、雾霾、酸雨和河流水污染等都带有区域性，必须加强区域的管理部门的职权和惩罚力度。省 级政府要对县的环保部门进行直管，减少和摆脱当地政府对县环境监管机构的掌控和影响。

健全自然资源产权制度和用途管理制度以及推行资源有偿利用。中国人口多，资源禀赋差，人均生态足迹高。节约资源要首先从源头的开采管理做起。在开采中要明 确产权，明确产权的归属和监管单位。防止在资源的开采中滥采滥伐，使大量的可采资源丢弃，既浪费了资源又污染环境。例如我国水资源的管理实行史上最严格的 管理办法。水资源在中国的地域空间分布上十分不均匀，有的地区水资源极度贫乏。在工业布局和农业生产的发展上，要明确水权的有偿使用和转让。现在有许多新 的煤电厂和煤化工基地布置在水源贫乏的地区很值得商榷。在法律健全的时侯采用水权转让的办法，否则会恰得其反，加速水资源的浪费。加强管制和明确水的用 途，要根据计划和市场机制，分配和利用水量。我国在稀土资源的开采方面有许多惨痛的教训，稀土资源和一些稀少资源的开采必须要有严格的产权制度，没有产权 证的单位一律不准从事资源的开采和利用。要防止资源开采中对环境的破坏。这些稀土资源的用途要受到国家的统一调控，建立各级的用途管制机构，防止宝贵的资 源过早消耗殆尽。

资源应是属于国家统一管理的资产。资源必须要有偿利用，充分体现资源的价值以及防止开采者滥采滥用，浪费破坏资源。目前在新疆和山西进行的煤炭资源税的试 点，从试点的情况来看，资源税的推行是迫切和有效的。要明确制定各种资源的有偿使用，资源税要尽快的进行推广，防止有限的资源破坏性的开采。通过调整资源 税率，改变开采者的资源开发强度，达到资源的可持续利用。财政部应尽快建立资源税，于此同时取消其他不合理的赋税和费用，减少资源开采企业的负担，也使有 效的资源税和其他的合理税种能够落到实处，改变企业的开采方式和行为。在“十二五”期间，要推广资源税。在能源资源的开采上，推广化石能源资源税可以促进 可再生能源的发展，有助于减少化石能源燃烧产生的CO2排放。在其他的资源方面，推广资源税和其他合理的税种，也可以促进其他替代物品的发展，以使我国有限的资源能够得到长时间的合理的开发利用，支持我国的经济长期可持续发展。化石能源最有经济价值的利用是生产化工产品，而不是仅作为能源燃料。

在全国的区域划分中有不同的功能定位，特别是生态保护区域，要明确地划定环境保护红线和建立生态补偿制度。在生态优先的区域，要严格禁止任何污染企业的进 入。为了保护环境生态系统，例如水源、珍稀植物资源和生物保护等，使得该地区的经济发展缓慢。政府的补贴和资助是十分重要的手段，维持生态保护区的发展。 在许多能源的开发实践中，为了满足东部经济地区的能源需求，能源资源丰富的西部地区加紧开采，对环境和当地的群众生活和身体健康造成了很大的破坏和影响。 要推广生态补偿制度，具体地说，经济发达的地区要补偿环境优先的区域，东部地区应该帮助西部地区的发展。有了生态补偿制度，全国的经济才能够平稳地、综合 地和均衡地发展。在气候变化的问题上，经济发达地区要在资金和技术上，援助经济欠发展的地区。能源税、燃油税和碳税的征收，有助于补偿化石燃料利用对环境 的破坏、保证石油供应安全和降低CO2排放。

十八届三中全会在环境保护、资源节约和应对气候变化的问题上提出了战略目标及其实施解决方案。几十年环境污染的老大难问题有了明确的路线图和时间表。我国 的人均资源处于贫乏或者十分贫乏的状况，保护环境、节约资源以及应对气候变化应该是可持续发展的正确和全面的诠释，是生态文明建设的支柱和内涵。按照十八 届三中全会的指引，中国从2013年至2017年，可以扭转大气污染加重的趋势，到2020年前，全面遏制环境恶化的趋势并使环境质量有所改善，实行煤炭 总量控制，温室气体的排放达到或将很快达到关键的峰值临界点。这种决定意义的变化，为今后长期的环境质量改善，并能与先进国家并驾齐驱奠定了坚实的基础。 十八届三中全会的决议不仅能够将中国建设成为一个强盛富裕的宜居乐园，而且也可以向全世界揭示可持续发展的真谛，展现中国文明永不枯竭的旺盛的生命力。