李莉娜 创绿中心气候与金融政研部研究员

杨富强 自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问

第19届联合国气候变化公约框架大会（COP）于11月11日至22日在波兰华沙举行。发改委副主任解振华为团长的的中国代表团将参加华沙气候谈判大会。华沙大会的期待是什么？华沙大会要谈些什么议题？

华沙大会是在世界经济衰退的背景下召开的。2008年开始的世界经济衰退，至今仍未走出阴影。美国的金融危机和欧盟的财政赤字危机仍在发酵，发达国家的经 济衰退仍然没有看到有复苏的明显迹象。新兴的发展中国家经济增速减缓，经济下滑，面临着种种困难。各国政府将刺激经济增长作为主要目标，气候变化的问题被 放置在次要的地位。联合国气候变化谈判秘书处由于缺乏经费，2013年只在德国波恩开了二次气候谈判预备会，气候谈判处于停滞的状态，各个谈判议题进展非 常缓慢。在只有二周时间的华沙正式谈判大会上，缺乏充裕的时间就许多重要的议题达成共识和形成决议文本。

目前世界许多国家对气候变化的认识处于低谷期。2013年9月27日，政府间气候变化工作组（IPCC）第一工作小组的第五次报告正式对外发表。这是全世 界几千名科学家自2008年连续工作五年并且在前四次报告的基础上，进一步对气侯变化的问题提供科学的研究和决策的依据。IPCC第一工作组的第五次报告 明确的指出，气候变化极可能是（可能性大于95%以上）由于人类的社会和经济活动所造成的。全世界人们必须要更加积极地行动起来，采取经济、政治、技术、 资金和行动保护人类生存的环境。但是IPCC第一工作组的报告并没有在全世界引起很大的反响，各国政府回应低调，媒体没有热烈和深入的宣传和讨论。与前几 年IPCC报告在谈判大会前的造势和对大会谈判进程的推动相比，显然大会的动力不足。

华沙大会在气候变化谈判链条中起着承上启下的链接作用。在2012年的多哈大会（COP18）上，关闭了“京都议定书”和“巴厘路线图”的谈判，启动了 “加强德班行动平台”的谈判。自2007年巴厘岛大会（COP13）以来，形成的许多共识和决议没有得到具体的落实，挫伤了很多缔约国，尤其是发展中国家 的积极性，使气候谈判的效率很低。华沙大会应该在若干重要议题上取得进展，尤其是许多新的机制、机构和流程的确定，比如绿色气候基金、资金常务委员会、气 候技术网络和中心、技术董事会等。2013-2015大会主席国的安排是，三个年度的主席国分别是波兰（2013 COP19）、秘鲁（2014 COP20）和法国（2015 COP21）。三个主席国紧密地互相沟通协调，提升外交和会务方面的协调性和效率。2014年将迎来气候变化的三波重要会议(政治性大会－社会性大会－谈 判性大会)，2014年9月是联合国秘书长潘基文组织的气候峰会（预计是首脑级别，各国报送2020后的减排方案）；11月是委内瑞拉组织的世界公民气候 会议；年底是秘鲁气候谈判大会（COP20）。2015年的法国巴黎气候谈判大会（COP21）期望是一个高潮。

波兰政府对主办气候变化谈判大会（COP19）有一低调的定位。2008年第十四届联合国气候变化公约框架大会（COP14）在波兰的波兹南举办。波兹南 大会是一个平稳过渡的大会，波兰大会主席在气候谈判的过程中，平衡协调，力争取得较多的共识。波兹南大会为2009年的哥本哈根气候变化谈判大会 （COP15）添砖加瓦，铺平了道路。另外波兰政府在欧盟成员国中，对气候变化的减排目标和行动持保守立场，不会强力推行某些议题。波兰将在谈判大会外组 织商界和城市的会议，探讨在这两个领域如何加强行动和合作。波兰是欧盟的煤炭生产和消费大国，波兰在会外还组织“煤炭峰会”，讨论煤炭的合理开发和利用。

我们预期华沙大会将是一次平稳过渡的、寻求落实已有决议的大会。华沙大会在《德班平台》的谈判内容上尽量取得更多的共识，为2015年在法国巴黎召开的第二十一届联合国气候变化公约框架大会（COP21）架桥铺路。

华沙大会的平稳过渡仍存在着一些不确定的因素。俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰三个国家对去年底多哈大会通过决议时，没有听取其如何处理京都第一承诺期剩余的排 放配额（热空气）等的关切问题，而“强行”通过决议十分不满，在6月的波恩预备会议上阻挠了执行附属机构大会的整个进程，使其一无所获。俄罗斯、白俄罗斯 和乌克兰扬言继续杯葛年底的正式谈判大会。希望在华沙大会上，能够顺利地在第一天通过议程决议，使这种不愉快的事情不要重演，否则各国代表团将空手而归。

多哈会议授权华沙会议讨论的长期气候资金问题仍是谈判的焦点之一。该议题包括如何明确2013－2015年的资金量以及形成通往2020年1000亿美元 的路线图，提升资金的透明度，向绿色气候基金和适应基金注资等。在资金的问题上，各国政府代表团已达成一个共识，资金量多于快速启动资金，每年100亿美 元以上。如果2020年达到1000亿美元，采用直线法，每年应该增长100亿美元以上。国际社会团体提出来的目标是2013年到2015年每年不少于 200亿美元，各国政府之间达成的默契比国际社会团体所要求的目标低很多。2013年就要过去了，连一分钱的影子都没有，估计2014年的资金问题也很难 落实。悲观的估计，资金的问题也许要拖到明年秘鲁第20届气候变化大会才能得到解决。在资金的问题上充分反映了发达国家在气候变化问题上并没有履行自己所 做的承诺。

损失和危害 (Loss and Damage)是去年多哈大会争论的焦点之一，也是发展中国家（主要是最脆弱国家）的一个新的诉求。在《德班平台》下它也会跟资金等核心议题有着密切关 联。在华沙的大会上要对多哈大会有关在损失和危害的议题下做出机制上的设定。损失和危害经过多年的谈判，在多哈会议上将其专门列为一个议题进行讨论。尽管 以前损失和危害放在适应的议题下，现在将其突出出来也是发展中国家争取的结果。为了了解损失和危害的议题的内容，许多发达国家，例如欧盟和美国，向联合国 气候变化框架大会秘书处提供了一些额外的资金来增强这方面的认识和了解。在华沙第19届大会上，会对损失和危害的议题做出明确的设定。

适应问题重新回到《德班平台》。未来适应问题要得到认真的对待，还有很长的路要走，需要发展中国家更努力地争取。适应议题上的另外一个动态是，以非洲国家为代表的许多发展中国家提出，2020后新的气候条约不仅要有全球减缓目标也需要全球的适应目标。

华沙的气候变化谈判大会的主线是《德班平台》的谈判。《德班平台》包括两个工作流程，一个是如何提高2020年前的减排雄心，另一个是在2015年达到一 个新的气候变化公约并在2020后实施。二次波恩的谈判预备会议是以圆桌和研讨会的形式进行，对了解目前气候变化的严峻形势，对加强减排的雄心和加紧制定 新的气候条约有一定的助益。从原则上讲，这些都不是由缔约方推动的谈判程序。今年就只剩下在华沙进行二周的谈判。谈判的时间较少，进展较慢，要在2015 年既要加强2020年前的减排雄心又要在2015年达成新的气候变化条约，恐怕比较困难。现在需要赶紧进入正式的谈判轨道。在华沙大会上尽快设立接触小 组，以便将一些关键要素从头脑风暴和理论框架层面向谈判文本草案方向推进，确定涵盖的具体内容，形成实质层面的谈判文本。

《德班平台》要求提高2020年的减排雄心。尽管讨论了很多内容，但是归根结底就是两句话，发达国家应该首先提高他们允诺的绝对减排目标，发展中国家要调 整允诺的国家适当减缓行动（NAMA）的目标，因为只有提高减排目标才能将巨大的排放缺口很快的减小。在今年年底的华沙大会上，要对减排雄心有一推动，减 排雄心目标制定得高还是低，对新的条约影响很大。如果减排雄心没有提高的话，那么2020后新的条约的起点就会低，如果减排雄心高的话，新的条约的减排目 标起始点也会高。

《德班平台》2020年后的新的条约的制定有几个关键词：原则、平衡、公平、全面、约束力、可比性、持久、动态、透明、可预测、雄心。这些关键词有各种含 义，比如说平衡，发达国家和发展中国家的要求和意愿应该平衡;各个议题之间像减缓、适应、技术、资金之间也应该平衡;在适应和减缓之间应该平衡;在资金的 支持和发展中国家所作的承诺之间也应该平衡。从这些关键词中，可以很明显的感觉出来发达国家和发展中国家以及不同的国家集团对新条约有不同的诉求，但是新 的条约必须要在这些集团和国家的诉求中，寻找一个平衡、折中、妥协和各方能接受的新公约。

2020后新条约中最核心的问题就是如何解决公平的问题而且要有量化的指标来体现。公平的问题体现在发达国家和发展中国家承诺的程度和方式不同。在发展中 国家，也要根据社会发展状况、技术能力和人均收入水平，区别不同的发展中国家的减排目标和行动。在发达国家之间，要有可比性，发达国家根据经济实力和技术 的发展潜力的差别，做出不同的减排方案和目标。除了30多个主要经济体有较高的排放外，其他的贫穷脆弱的发展中国家也应该分门别类，突出适应和能力建设的 不同侧重点。在资金的分配上也应该有所侧重。公平原则的量化比较困难，一些重大的区别指标都应该进行充分的讨论并且取得一致的意见。在2020后新的条约 中，减缓、适应、资金和技术转让仍然是新条约的四大支柱和内容。

气候谈判的政治博弈依然暗潮汹涌。多数发达国家由于经济衰退，能源消费量下降，二氧化碳排放量也明显下降。到2012年，欧盟的二氧化碳排放与1990年 比较，下降了将近18%。也就是说欧盟在哥本哈根大会上承诺到2020年要比1990下降20%的目标已基本上可以达到。欧盟内部讨论是否要将2020年 的减排量提高到30%。由于欧盟内部的意见不统一，在提高2020年的减排雄心上仍然是荆棘丛生，欧盟更愿意把降低30%的目标放到2015年谈判的新的 气候变化条约上。同样，美国的减排量达到15%左右，2020年减排17%的目标也可以做到。日本承诺到2020年要下降20%，由于福岛核事故的发生， 核电站已基本上陷于停顿的状态。日本修改了其原先2020年的减排目标，从下降20%到上升3.5%，新旧目标相差23.5%。因此在《德班平台》谈判 上，发达国家会利用其减排的优势向新兴的发展中国家施压。而发展中国家要求发达国家将2020的减排目标总体提高到30-35%。

在联合国气候谈判中，中国应积极发挥主导者的角色，更主动、更积极、更有进取心。按照目前的排放趋势，中国2020年排放量将会占到全世界排放总量的 28%以上。中国的减排战略和行动极其重要。中国进一步培育碳总量控制和交易市场，在2020年以后，中国能够建立统一的、全国性的碳总量控制和交易市 场。中国政府在“十三五”的计划中（2016-2020）期间会有二氧化碳排放总量控制的提案。“十三五”中的二氧化碳排放总量控制是一个指导性的指标， 在地方经济发展中要考虑到二氧化碳总量排放的限制因素。这种二氧化碳排放总量是一个相对减排的指标，不是一个绝对减排的指标。中国政府正在加快“气候变化 法”的制定，指导、规范和促进全社会应对气候变化。

针对目前气候变化谈判的严峻形势，尤其是发达国家迟迟没有提高2020年的减排目标的雄心，中国可以把自己的碳强度下降目标提到上限，也就是45%。中国 在“十一五”计划中，碳强度的目标完成了21%，在“十二五”期间要下降17%，在“十三五”上，碳强度目标如果定在18%，就能够完成碳强度下降45% 的目标上限。中国在“十二五”计划的目标实施上，前两年的节能和减排目标都完成的不理想。后三年的减排任务更重。因此政府、企业、社会组织和公众都应该进 一步加强减排的行动，首先要坚决完成“十二五”节能减排的目标。

世界卫生组织下属国际癌症研究机构10月17日发布报告，首次指认大气污染“对人类致癌”，并视其为普遍和主要的环境致癌物。国务院最近颁发《大气污染防 治行动计划》的文件，提出了史上最严格的应对空气污染的行动计划和措施。在应对气候变化和空气污染治理中，我们经常讲到“协同效应”，也就是说减少CO2排放，对减少环境污染和保护公众健康，其效果是共同的和一致的，会带来多重的正面效益。

煤炭是我国主要能源，是主要的二氧化碳排放源，也是主要污染源。因此把煤炭消费量降下来，减少煤炭在能源消费中的比例，以及采取更多的清洁的替代能源，加 强煤炭的清洁化和高效化的利用，都会很明显的减少二氧化碳排放。目前我们要认真地快速地应对空气污染，充分利用政府政策的力度，实施煤炭中、长期的消费总 量控制，力争在2020年或2020年前达到煤炭消费量的转折点。

中国许多研究机构对碳税做了多年的研究，提出了不少可行的实施方案。不同研究表明，碳税的征收短期不会对国家的经济发展带来较大的负面影响，在中长期上还 会产生很好的效益。要研究好各种方案，从整个税收的水平上，使企业感觉到实施碳税以后不会增加他们的税赋负担。在征收碳税之前，要先考虑对资源税的征收。 资源税从价征收的研究和实施的试点经验来看，是可行的。要协调碳税和资源税的征收，发挥税种的正面作用，使某些部门的负面影响最小化。

HFCs 能够减少对臭氧层的破坏，但它也是一种温室气体。据预测，HFC的增长很快，到2050年，如果不加限制的话，就有可能占到温室气体效应中的20%，相当于900亿吨等效CO2。 习近平主席和巴拿马总统今年夏天在加州的非正式会晤，把替代HFCs作为两国共同应对气候变化的一个行动方案。我们应该积极地落实两国元首的协议，做好各 种计划和措施，逐步地较快地替代HFCs。在《蒙特利尔条约》的谈判以及在UNFCCC的谈判中，都应该利用这种机制，争取资金和技术上的援助，推动国内 HFCs的替代。要制定一套比较现实可行的计划，鼓励中国HFCs的生产企业减少生产，替代HFCs。中美两国加强合作逐步替代HFCs的行动，在应对气 候变化谈判的雄心上会产生很好的影响和效果。

在应对气候变化的行动中，公众的参与十分重要。现有40多家公众组织发起了“气候变化公民超越行动（C+）”的活动。除了政府主导并制定减排目标外，企 业、公众组织及个人，都能够用实际行动来多减排，高于政府的目标， 如节约每一度电、每一滴水、垃圾分类、植树造林、少开私家车上班等。另外在公众当中，要提倡勤俭节约的优良传统，改变消费观念和消费行为，从消费端杜绝浪 费。

中国应该提出自己的新的气候变化谈判方案，把中国对气候变化的认识、设想、方案和目标能够清晰的表达出来，主动地引导气候变化谈判和行动，维护发展中国家 的利益，并且与发达国家一起，平衡协调，制定一个新的《气候变化条约》。中国应该发挥自己国家研究单位的力量以及与其他有关的国际团体和NGO一起，谋划 出自己的方案。在国际的场合，我们不仅要用国际上通行的语言和方式来诠释自己的立场，更重要的是，要用我们东方的哲学、文明以及世界观，来解释和引导世 界。中国关于新的《气候变化条约》的方案，会与其他国家提出的方案进行相互比较、互相补充和采纳，综合所有缔约方的意见，才能使新的《气候变化公约》有广 泛的共识的基础。

应对气候变化的行动中，减缓和适应并重。中国政府目前把很多资源，包括行政资源、技术、资金投入减缓的行动和方案中，取得了令人瞩目的成绩。与此相比，在 适应的问题上投入的资金和关注的程度较少。举例来说，在城市的发展中，我们忽略了适应性的问题。海平面的上升对沿海的城市的影响不可轻视。目前除了上海和 深圳少数几个城市有对适应做出区域规划和划出生态红线以外，大多数城市都没有做出适应的规划和措施。在城市中，逢雨必涝和逢旱无水的问题反映了我们城市中 基础设施建设的薄弱，没有做好充分的应对准备。社科院城市发展与环境研究所和中国气象局国家气候中心发表的《2013年气候变化绿皮书》，全面深入地诠释 城市气候变化适应和城市韧性（resilience）问题。农村适应的问题就更严重。因此在水资源、森林资源和各种渔牧业资源问题上，都需要进一步的开展 适应问题的研究和制订适应问题的方案和解决措施。

建立南南低碳发展气候合作基金。中国目前是第二大经济体，中国已经具有初步的经济能力，对发展中国家提供力所能及的资金和技术上的支持。中国建立南南低碳 发展合作基金，是对发达国家目前在向发展中国家提供资金的问题上迟疑不决和失信做出批评，敦促他们更好的履行自己的承诺。通过南南低碳发展合作基金，我们 也可以更好的满足发展中国家迫切的需要以及在具体的项目上提供支持，带动发展中国家共同走可持续发展的繁荣道路。南南低碳发展合作基金可由第三方来管理运 作，按照国际通行的办法来管理和使用基金。南南低碳发展合作基金也同时支持中国的社会组织和NGO团体走向世界，更好的展现和播扬东方的文明、文化和价值 观，培养具有全球观的年轻一代，与其他的国家一起加强共同行动来应对气候变化和发展低碳绿色经济。

华沙的美人鱼左手持盾，右手握剑，英气勃发。传说中的华沙美人鱼曾率领华沙人民，抵御邪恶势力的入侵，拯救了华沙。华沙美人鱼是华沙的守护神。祝愿华沙气候变化大会能够开成平稳顺利过渡的和有落实成效的大会。