李莉娜 创绿中心气候与金融政研部研究员

杨富强 自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问

波恩大会会场 

6月3日-14日的波恩会议结束了。两周的谈判喜忧参 半，进展有限,许多议题没有按时间表完成，给年底的华沙第19届气候变化大会（COP19）带来沉重的压力。波恩谈判有三条线平行推进。第一条是执行附属 机构（SBI），谈判停止，毫无进展；第二条是科技咨询附属机构(SBSTA)，进展平稳，多有斩获；第三条是《德班平台(ADP)》，先行研讨，暂无谈 判。执行附属机构（SBI）议程中的一些议题与另外两条线谈判有关联，但没有造成明显的负面影响。

俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰三个国家对去年底多哈大会通过决议时，没有听取其如何处理京都第一承诺期剩余的排放配额（热空气）等的关切问题，而“强行”通过 决议不满，在波恩提出增设新的补充议程，但受到七十七国集团和欧盟的反对。这一“议程之争”持续发酵了两周，俄罗斯等三国对提出来的各种妥协方案都不予接 受，阻挠了大会的进程。在今天下午执行附属机构闭会的时候，许多国际非政府组织的代表对此时表示了极大的不满。各集团和多国代表也对俄罗斯等三国的做法感 到失望。执行附属机构在一片失望的、沮丧的、不满的、甚至愤怒的气氛中结束了会议。参会的代表希望在今年底的华沙大会上，能够顺利地在第一天通过议程，使 这种不愉快的事情不要重演。

这次议程的阻断事件，再让人诟病联合国大会的效率，会议程序经常被打断。许多人希望能够改革联合国大会的效率状况。联合国大会的各国平等公平的原则执行的 很好，但是另一方面也造成效率很低，一个新条约和决定要100%缔约方通过，时间冗长。气候变化大会不能缓慢的谈判，致使时间流失，造成了温室气体大量排 发，使后面采取的行动更为艰难，付出的成本更大。应该改进联合国气候变化大会的效率，规定会议绝大多数（98-99%）的缔约方都同意的情况下，大会的决 议即可以通过。按目前现有194个缔约方，如果没有超过2或3个缔约方反对，大会决议通过生效。

科技咨询附属机构有关监测报告核查(MRV)、透明度和减少毁林等方法学层面的谈判有了不少进展，但也有部分议题停滞不前。农业问题争议较大，多次陷入僵 局。如何平衡该部门减缓和适应的双重作用是主要的分歧，最后艰难地形成了较为有利发展中国家的折衷意见——就如何适应以及提升农村发展、可持续发展、生产 力和粮食安全等，包括考虑农业适应的共生效应。技术转让议题的结论也是实质内容寥寥。清洁发展机制下的土地利用、土地利用变化和森林项目通过相关措施和流 程，但提升其环境有效性方面没有突破。未来的谈判中这些议题将需要继续磋商。

在《京都议定书》中用来帮助发达国家减排的市场机制，变成了多种方案框架(Framework for Various Approach)、市场机制和非市场机制三个紧密联系的议题。谈判仍旧停留在未来谈判讨论框架的阶段——可以说联合国系统自上而下的市场机制建设在哥本 哈根大会前达到的最高势头后在这两年衰落下来，要想重拾升势仍需时日。令人感兴趣的还是各个国家、地区层面的碳市场机制的建设，以及未来如何能够衔接起 来，形成自下而上的全球碳市场。当然，二者在建设初始阶段并不完全互斥。在多哈决议的授权下，波恩会议举办了国家适应计划的展览(National Adaptation Plan，NAP expo)、公约第六款（有关气候变化教育、宣传和公民参与）的研讨会和科技咨询附属机构（SBSTA）的科研对话。

《德班平台（ADP））两个工作流程按照原定的议程进行，完成了预期的工作。在如何促进新的国际气候变化条约的制定和提升2020年前的减排雄心方面，延 续上次波恩会议形成的较为积极的氛围，继续深入交换意见，并于会议结束的前一天通过了两页纸的联合主席建议的结论草案。几次会议悬而未决的新的主席名单终 于确定，去年已经明确的发展中国家共同主席来自特里尼达和多巴哥的Kishan Kumarsingh，和此次会议确定的发达国家共同主席来自欧盟的Artur Runge-Metzger。他们将从现任共同主席手里接过接力棒，任期至2014年底。

在对《德班平台》工作的评价中，会议代表认为研讨会和圆桌会议的研讨对了解目前气候变化的严峻形势，对加强减排的雄心和加紧制定新的气候条约有一定的助 益。发展中国家许多代表同时认为，谈判的时间较少，进展较慢。按照这种速度，要在2015年既要加强2020年前的减排雄心又要在2015年达成新的气候 变化条约，恐怕比较困难。发展中国家的许多代表也认为，现在需要赶紧进行进入正式的谈判轨道。

适应问题重新回到《德班平台》。但耐人寻味的是，有关适应最初的提议是准备“在不同的全球升温水平下的适应成本”的技术报告，不过由于美、日、澳大利亚等 国家的反对，最后折衷的结果包含太广泛的议题，与发展中国家的愿望相悖。未来适应问题要得到认真的对待，还有很长的路要走，需要发展中国家更努力地争取。 适应议题上另外一个动态是，以非洲国家为代表的许多发展中国家提出，2020后新的气候条约不仅要有全球减缓目标也需要全球的适应目标。

在《德班平台》第一工作流程，也就是2020年后的新的条约的制定，有几个关键词：原则、平衡、公平、全面、约束力、可比性、持久、动态、透明、可预测、 雄心。这些关键词有各种含义，比如说平衡，发达国家和发展中国家的要求和意愿应该平衡;各个议题之间像减缓、适应、技术、资金之间也应该平衡;在适应和减 缓之间应该平衡;在资金的支持和发展中国家所作的承诺之间也应该平衡。从这些关键词中，可以很明显的感觉出来发达国家和发展中国家以及不同的国家集团对新 条约有不同的诉求，但是新的条约必须要在这些集团和国家的愿望中，寻找一个平衡、折中、妥协和各方能接受的新公约。

2020后新条约中最核心的问题就是如何解决公平的问题而且要有量化的指标来体现。公平的问题体现在发达国家和发展中国家承诺的程度和方式不同。在发展中 国家，也要根据社会发展状况、技术能力和人均收入水平，区别不同的发展中国家的减排目标和行动。在发达国家之间，要有可比性，发达国家根据经济实力和技术 的发展潜力的差别，做出不同的减排方案。除了30多个主要经济体有较高的排放外，其他的贫穷脆弱的发展中国家也应该分门别类，突出适应和能力建设的不同侧 重点。在资金的分配上也应该有所侧重。公平原则的量化比较困难，一些重大的区别指标都应该进行充分的讨论并且取得一致的意见。

在2020后新的条约中，减缓、适应、资金和技术转让仍然是新条约的四大支柱和内容。在实施的措施中，最重要的是资金支持和技术转让，当然还包括能力建设 的议题。发达国家中许多代表认为减缓是主要的问题，不应该把它们都一起放在一个新的条约中而是要将它们放在解决问题的一揽子的方案中，从而把它们单独的割 裂开来。另外有的发达国家在资金支持方面，提出除了发达国家承诺资金支持以外，“有能力的”其他国家也应该分担。言外之意就是说，有些发展中国家和新兴的 发展中大国也要承担提供资金的责任。长期资金问题目前还没有深入涉及，在以后谈判中会有争论，为长期资金谈判的艰难埋下了伏笔。长期资金和新的气候变化条 约减排目标，继续在2014年和2015年期间开展谈判。

《德班平台》工作流程二要提高2020年的减排雄心。尽管讨论了很多内容，但是归根结底就是两句话，发达国家应该首先提高他们允诺的绝对减排目标，发展中 国家也要调整允诺的国家适当减缓行动（NAMA）的目标，因为只有提高减排目标才能将巨大的排放缺口很快的减小。减排的行动需要资金的支持，资金支持首先 要重视在2013年-2015年的资金支持，即每年应该有200亿美元的资金。绿色气候基金尽快获得注资，使其能够运转和工作。在今年华沙的大会上资金问 题和减排雄心目标的问题应该是首先解决的两大重点。

工作流程一和工作流程二之间发展不平衡，忽略由缔约方来主导谈判的倾向。在今年年底的华沙大会上，要对减排雄心有一结论，但是目前还没有进行正式谈判。第 一次波恩和第二次波恩的会议是以圆桌和研讨会的形式进行，从原则上讲，这些都不是由缔约方推动的谈判程序。今年就只剩下在华沙进行二周减排雄心的谈判。减 排雄心目标制定的高还是低，对新的条约影响很大。如果减排雄心没有提高的话，那么2020后新的条约的起点就会低，如果减排雄心高的话，新的条约的减排目 标起始点也会高。

中美两国首脑关于消减HFC合作的声明，一石激起千层浪，在波恩的会议上造成了很大的反响。许多代表都反复提出，按照《京都议定书》的规定，HFC是受控 的气体，名正言顺地应该在《京都议定书》的的框架下解决HFC消减的问题。中美两国首脑在HFC上的合作，必将会大大推动HFC削减的进程。现在有两条线 正在竞争HFC的消减，一边是《京都议定书》，一边是《蒙特利尔议定书》。谁推动的力度大，就可能起到主导的作用。中美两国首脑的声明会直接传导到谈判队 伍中来，中美两国进行实质性的谈判合作，非常有必要的。按照国际能源署（IEA）提出的在能源方面的四条措施，加强节能、淘汰老旧的煤发电厂、取消对化石 燃料的补贴，在石油和天然气开发中减少甲烷的逃逸和排放。另外还要加强对HFC的削减等等，在资金方面，确定2013年-2015年每年200亿美元的资 金支持。

离11月在华沙举行的COP19气候变化谈判大会不到六个月的时间了。华沙气候变化大会面临三重谈判任务：首先，执行坎昆到多哈以来形成的决议，尤其是许 多新的机制、机构和流程的确定，比如绿色气候基金、资金常务委员会、气候技术网络和中心、技术董事会等。其次，多哈会议授权华沙会议讨论的重要问题有：

1. 长期气候资金问题：如何明确2013－2015年的资金量以及形成通往2020年1000亿美元的路线图，提升资金的透明度，向绿色气候基金和适应基金注资等。

2. 2013-2015回顾和评论(Review)。其关键是跟整个IPCC第五次评估报告要有时间上的协同性，可以将新的科学研究成果注入国际政治谈判进程，为新的国际气候目标的设定背书，比如小岛国和最不发达国家提出的1.5度C控制目标。

3. 损失和危害 (Loss and Damage)。它是去年多哈大会争论的焦点之一，也是发展中国家（主要是脆弱国家）的一个新的诉求，未来在《德班平台》下也会跟资金等核心议题有着密切关联。

最后，也是重头戏，《德班平台》如何形成实质层面的决议文本——在工作流程上，如何设立接触小组（contact group)，以便将一些关键要素从头脑风暴和理论框架层面向文本草案方向推进，最后的文本将涵盖哪些具体内容。

在谈判以外，更多的活动正在跟气候谈判互动，需要政府不同的部门相互协调。比如，气候资金议题将不仅仅在联合国气候变化框架大会（UNFCCC）下面谈， 而且涉及多个多边、双边等渠道，包括从去年多哈会议开始的出资方会议(Donor Meeting),世界银行年度大会上的气候融资专题讨论会，G8和G20等有财政部长出席的会议讨论等。更多的“创意”也开始发酵，例如年底波兰将在谈 判大会外组织针对企业界(business)和城市的会议，探讨这两个领域如何加强行动和合作。

在华沙的大会上要对多哈大会有关在损失和危害的议题下做出机制上的设定。损失和危害经过多年的谈判，在多哈会议上将其专门列为一个议题进行讨论。尽管以前 损失和危害放在适应的议题下，现在将其突出出来也是发展中国家争取的结果。为了了解损失和危害的议题的内容，许多发达国家例如欧盟和美国也向联合国气候变 化框架大会秘书处提供了一些额外的资金来增强这方面的认识和了解。在华沙第19届大会上，也会对损失和危害的议题做出明确的设定。

在此次会议上最新的一个消息恐怕要数确定明年年底COP20大会主办国的安排了——大会将由秘鲁主办，由委内瑞拉组织大会预备会（Pre-COP)，且已 声称与其他的Pre-COP不同，会是一场社会性的会议——邀请公民组织、群众团体和土著居民等作为主角参加。秘鲁的部长Maneul Pulgar-Vidal特意向大会发来了视频讲话，提出办好明年大会的信心和决心。拉美地区作为联合国的地区集团之一，是多样性丰富的地区，有左中右， 常常互不协调。通过内部非常“和谐”的方式达成这样的安排，也让不少人对拉美国家集团在谈判中采取更加协调一致的立场，更充满信心。

大会主席国的安排有两层的影响。一是，三个年度主席国（波兰、秘鲁和法国）可以更加紧密地互相沟通协调，提升外交和会务方面的协调性和效率；二是，明年下 半年将迎来气候变化的三波会议(政治性大会－社会性大会－谈判性大会)；9月将是联合国秘书长潘基文组织的气候峰会（预计是首脑级别）；11月是委内瑞拉 组织的公民气候会议；年底则是气候谈判大会。希望三者能形成有意义的互动，推进谈判的进展。

看过一部影片，叫《华沙美人鱼》。华沙美人鱼美丽、善良、勇敢，是华沙城的守护神。祝愿在华沙美人鱼的保护下，华沙气候变化大会能够开成平稳顺利过渡的和有成效的大会。

波恩雨后彩虹 

注：本活动得到阿拉善基金会中国民间气候变化专业人才培养计划的支持