李莉娜 创绿中心气候与金融政研部研究员

杨富强 自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问

在气候变化谈判中，减缓、适应、资金和技术转让是四大 支柱和内容。减缓和适应是应对气候变化和实现长远目标，即将温升控制在2℃下的应对方案，而支撑减缓和适应的基础是资金和技术转让。贫穷和脆弱的发展中国 家的适应和减排能力非常薄弱，需要资金的支持来增强能力建设。资金支持是《气候变化公约》的基本规定和历史排放责任的要求。资金是气候谈判的核心议题之 一。

在《德班平台》二个工作流程的谈判中，提高减排雄心的工作流程二（2020年前）的资金路线图较为明郎。在哥本哈根和坎昆会议上，发达国家承诺三年 （2010-2012）的快速启动资金共300亿，每年100亿；2020年要达到1000亿美元的水平。如果按照合理增长的话，2013年到2020年 之间，每年应该增长100亿美元以上。根据实际情况可以做如下的预估：2013到2015，第二期的资金共为600亿，每年200亿美元；在2016年到 2020年之间，共2000亿美元，每年500亿美元；2020年达到1000亿美元。工作流程一要谈判2020年后新的气候资金，应该从1000亿美元 的基础上增长。

在应对气候变化中适应和减缓同等重要。发达国家对减缓比较重视，认为这是应对气候变化的主要方案，而适应问题存在许多不确定性，是资金的“无底洞”。但是 对很多贫穷和脆弱的发展中国家来讲，更迫切的是适应气候变化。即使在长期目标中，温升也要上升到2℃。适应这种变化了的环境同样重要。在目前的资金分配 上，一头重一头轻，即减缓的资金多而适应的资金少。从适应的资金规模来看，也就是几亿美元左右，而减缓的项目每年至少有几十亿到百亿美元的支持。在发展中 国家中，经济发展较好的国家排放多，较容易得到减缓的资金。适应和减缓资金分配应比较均等为好，基本上向50：50的比例靠拢。按适当的比例分配适应和减 缓资金，可以避免资金全部流向开展减缓的发展中国家，有利于贫穷脆弱的发展中国家加强能力建设和适应项目的开展，这也是在发展中国家体现公平的原则。现在 成立了适应基金（AF）和绿色气候资金（GCF）。这两个资金可以互相支持，交流资金管理和项目开展的情况，有效地管理基金。在发展中国家，经过统计有将 近132个发展中国家需要各种各样的资金支持。由于国家多需要的资金量比较大，增加资金和管理资金很迫切。

资金来源和构成应该做出明确的定义。发展中国家经常强调，资金来源应该是新的、额外的、可预测的、公共的资金。私人资金主要是靠市场和盈利驱动的。在与气 候变化有关的各个领域，仅能源部门，每年就有上万亿美元的私人投资。资金的来源，应该避免私人部门投资和政府公共资金混为一谈。即使在将来某个时间，如何 利用公共基金来撬动私人资金的加入，可以专门列为一个议题进行讨论，澄清定义和范围。依靠市场提供资金有很大的风险。例如欧盟原先向适应基金注资主要是通 过碳市场的交易来提供。在碳市场运转较好的年份，利用碳信用证的收入投入的适应资金有一亿多美元。但是碳市场的波动很大，如今碳市场的价格剧跌，收入剧 减，提供的资金只有700万美元。依靠市场来筹集资金是一个办法，但是不确定性因素很多，随经济形势和金融市场发生变化，需要做好加强防范碳市场价格波 动。政府的公共收入中的一部分作为气候变化资金是稳定可靠的。从应对气候变化的道义、政治和经济的角度来说，政府公共资金的支出会得到政治和经济上的回 报。

2020年以后新的气候变化条约中，要求支持的资金量比较多，每年要在1000亿的基础上增长。政府公共资金的来源随着时间的变化，增长的幅度会有限。长 期资金的筹集和管理是谈判的重点和难点，有许多政治、经济、金融等不确定性，谈判的任务很艰巨，会有反复。在长期资金的谈判中，发达国家和发展中国家的分 歧显著。例如，发达国家认为应该鼓励和撬动私人资金的投入，也鼓励私人和政府结成伙伴关系来参与应对气候变化的减缓和适应项目，以弥补资金的不足。这些方 法在发达国家的国内使用，很成功和很有效，但如何应用到国际的气候资金的筹上，在国际的谈判以及在双边、多边合作的应用上，都是值得认真思考和探索的问 题。在2020年前，由于发达国家的气候变化资金量负担不重，但2020年以后的长期气候资金，需要量会很大。仅靠政府的公共基金，资源较少。在谈判中， 需求方和供应方，也就是发达国家和发展中国家在资金的问题上如何取得平衡折中，是长期资金谈判中的一个难点。

现在应该考虑有些什么样的新的筹集资金的方法。最近欧盟有11个国家已做出向绿色气候基金（GCF）进行注资，资金是通过征收金融交易税（FTT）来筹集 的，这是一个新的筹集资金方案。有人提议在国际的范围里进行金融交易税的抽取，每年可以筹集到600亿至1500亿美元。除此之外也有研究组织和智囊团提 出，靠海运和空运部门进行筹资。在空运部门，每张机票上增加几十元钱，消费者是可以承受的。在海运方面，每一集装箱只要抽取很少的一部分费用可以筹集到很 大的资金量。

这些新方法的优点是筹集的资金量都比较大，但是必须遵循共同带有区别责任的原则、各自能力的原则、以及重要的“净零效应”的原则。“净零效应”的原则换句 话说，在国际的商业活动中，抽取的一部分税或费用作为气候变化资金使用，会产生与《气候变化公约》原则冲突的问题。在国际商业活动中，既有发达国家也有发 展中国家进行商业交易，按照《气候变化公约》的原则，在抽取用于气候变化目的商业税的同时，对发展中国家所造成的经济“净值”为零，也就是说，税收的负担 对发展中国家为零，且不会造成有任何负效应。在具体运作的时候，如果按某种方法收取的税收总额中，应事后返还给发展中国家。

有的人提出要利用碳市场价格来指导长期气候资金筹集。碳市场的碳价格如果运作好的话，可以发出正确的信号。但是由于有很多的不确定性，碳价格会波动会很 大。就跟市场上有些商品价格一样，由于碰到的不确定性和干扰的因素很多，价格波动幅度就比较大。在碳市场运转的中、短期，碳价格的波动应该会比较剧烈，应 该做好这方面的准备。在应对气候变化当中也有一些措施可筹集公共资金。例如对矿石燃料的补贴可以逐渐或者较快的取消。这部分补贴可以用来作为长期气候资金 的一部分，有的国家也在实行碳税，也可以从碳税的公共收入中拨出一部分作为公共资金。

在气候资金的管理上，要强调透明性、有效性和一致性，并采用可测量、可报告和可核实（MRV）的方法对资金的利用进行评估。在资金的筹集、管理、发放、利 用和最后效果的评估上都应该透明。从供应端也就是发达国家来说，应对其资金的来源、组成部分、项目的构成、管理费用的比例以及其他隐形成本的负担都应该进 行可测量、可报告和可核实（MRV），可以看出资金量和分配是否能够满足承诺的要求。在发展中国家，在资金的利用和有效程度上应该严格的认真加强管理，坚 决消除对资金的滥用和贪污。需、求两方都应该制定比较严密的规章制度来管理资金。在资金管理上采用MRV增加透明度，提高资金的提供方和使用方相互信任， 真正使资金产生良好的减排、适应和能力建设的效果。

在大家的印象里，德国人严谨、认真、遵守纪律。在发达国家中，德国应对气候变化非常积极。在德国公布的应对气候变化的减排方案较激进，减排目标高。德国的 能源转型在积极的推进中，到2050年，可再生能源要占整个发电的80%以上，整个能源的消费当中要占到50%以上。德国的能源转型能够成功，启示了可再 生能源充当主导能源的作用。此次波恩会议前夕，德国发布了其快速启动资金完成情况报告。

在2010－2012年快速启动资金期间，欧盟总体承诺提供72亿欧元，其中德国承诺12.6 亿欧元，超额完成了126万欧元。这些资金由德国经济发展部与德国环境部通过各种双边和多变渠道资助。支持的领域包括减缓、适应和减少毁林和森林退化 （REDD+)等。在两个部委共同发布的报告中，德国还明确表示未来将持续提供气候资金支持，并保持高水平的资金力度。去年底的多哈气候大会上，德国是少 数几个明确作出2013年气候资金承诺的国家，其2013年的资金支持额度比2012年略有增加。考虑到整个欧盟的经济情况，以及与气候谈判中不少“说得 多做得少”的花架子发达国家相比，德国对国际气候资金的贡献是值得肯定的。

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除了资金总量外，德国还强调了其在提供气候资金方面的三个重点考量因素：平衡分配（而不仅仅是用于气候减缓）；新的和额外的资金；透明度（MRV) 。德国提供的资金中29％用于适应，25％用于REDD+, 46%用于减缓，相比全球总体情况（超过90％用于减缓领域），显然更加平衡；注入渠道上多边和双边分别占45%和55%。在双边渠道中，非洲、亚洲、拉 美和其他地区分别是30％， 30％、22％，18％。这些资金是2009年已经提供的气候资金之外新的支持，以碳交易体系下拍卖配额获得的政府收入作为主要来源。此外，在透明度方 面，德国也做了很多努力，每半年向欧盟汇报一次外，还持续发布年度报告，包括具体的项目列表和项目信息（包括项目简介、执行机构、资助额度、时间等重要信 息），所有这些信息在网上公开。

在报告中，德国还进一步提出有关如何促进气候资金在国际层面的落实，包括明确统一相关的定义和标准，以及报告程序和要求。出资国需要加强协调沟通，有效利 用资金，且减少对受资国的额外成本和压力（比如人力方面）。在国际和国内层面都需要加强沟通渠道，包括1）出资国和受资国之间； 2）发展议题和气候议题相关的机构；3）项目层面的执行机构和利益相关方之间。

德国对整个欧盟的气候政策、立场和行动至关重要，是欧盟的气候领袖；由于其经济和排放体量，德国很难成为全球层面的气候谈判的领袖，但是，它从行动上为气候领导力做了很好的注脚：

1. 踏踏实实的国内行动

2. 坦坦荡荡的国际支持

3. 积极主动的气候外交

4. 包容性的政策制定和执行过程

在气候变化的负面影响越来越明显的当下，在国内节能减排进入发展的关键时期，中国作为经济和气候大国，可以从德国身上学到很多东西。我们在这些领域都有很 好的基础，做了很多工作，面向未来，需要的是更开放和担当的心态、更持续坚定的政治决心和踏实落地的行动、以及更多元的参与模式和积极有效的国际对话。

注：本活动得到阿拉善基金会中国民间气候变化专业人才培养计划的支持