李莉娜 创绿中心气候与金融政研部研究员

杨富强 自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问

距上一次波恩气候会议结束整整一个月的时间，各国代表将在6月3日至14日再次回到熟悉的 Maritime会场和谈判桌前。距离年底波兰华沙COP19大会越来越近，主要排放国之间也做了几轮的相互摸底，包括在美国四月的主要经济体论坛 (MEF, Major Economies Forum) 和德国五月的彼得斯堡气候对话 (Petersberg Climate Dialogue) ，加上这次波恩六月会议两周的时间，谈判轨道和谈判议题更多，包括德班增强行动平台（ADP）、执行附属机构（SBI）和科技附属机（SBSTA）二个次 轨道谈判，也很可能是年底大会前的最后一次年间非正式谈判会 (intersessional)，其意义更重。因此，看点更强。

400ppm阈值突破的警示

围绕波恩会议，首先引人注目的并不是会场内的情况，而 是日益严峻的气候变化现实。刚刚过去的五月的温室气体排放将是在气候科学上会被不断提起的“警示碑”。5月10日，衡量全球变暖的一个关键阈值被突破了— 在夏威夷的科学监测点显示大气中的二氧化碳浓度超过400ppm，全球平均浓度预计将在明年达到这一水平。如图所示，1900年这个数字是287ppm, 1958年325ppm, 2000年375ppm, 而现在是400ppm，并正在向下一个结点450ppm急进—一旦突破450ppm，全球平均升温将无法控制在2度增温的“全球目标”之内。

地球上一次二氧化碳浓度达到400ppm是在几百万年前，那时温度全球温度比现在高3－4度，海平面高5－40米。相比工业革命前，现在全球平均温度升高 了近1度，各种极端和异常天气已经在各大洲的许多国家发生，造成了严重的后果。未来当我们大踏步往4度乃至更高温升迈进时，等待我们以及我们后代的将是生 命“不可承受之重”。

（图片来源：Mauna Loa Observatory in Hawaii)

波恩六月谈判的重头戏

波恩会议的重点无疑是德班平台（ADP）。尽管减少了圆桌会议和研讨会的数量，但建立在上次波恩会议形成的初步共识的基础上，德班平台的谈判将更加深入和 聚焦。第一工作流程(workstream 1)将重点讨论减排行动和承诺的类型和时间（包括自上而下、自下而上的构成要点）、透明度和可测量、科学性和公平性（包括咨询、评估和调整减排目标）和支 持机制（资金、技术、能力建设）。这些都将是2015年新的气候条约的核心。第二工作流程（workstream 2) 则聚焦具体的减排行动、能源转型（节能、可再生能源等）以及气候友好型投融资等。此外，德班平台也会讨论一些更广泛的议题：如2015年气候条约与现有的 机构设置、机制安排和方法学等之间的关联。

此外，上次会议留下的两个程序性问题仍旧引人关注：一是能否形成正式谈判接触小组(contact group)及其数量，二是尚存悬念的新任附件1（发达）国家联合主席的确定。前者直接关系到年底大会谈判决议案文通过的可能性，以及两个次轨道在谈判程 序上的关联；后者则是未来德班平台进入实质性谈判阶段很大程度上起议程设定作用的那个人（共同会议主席）。

执行附属机构（SBI）和科技附属机（SBSTA）二个次轨道谈判各有十几个议题，以及多个研讨会(workshop)。其中最引人注目的有下列三个方面：

1.    2013-2015审查(Review)。其关键在于跟整个IPCC第五次评估报告有着时间上的协同性，可以将新的科学研究成果纳入国际政治谈判进程，有可能为新的国际气候目标的设定埋下伏笔，比如小岛国和最不发达国家提出的1.5度控制目标。

2.    损失和危害 (Loss and Damage)。它是去年底多哈大会争论的焦点之一，也是发展中国家（主要是脆弱国家）的一个新诉求，未来在德班平台下也会跟资金等核心议题有着密切关联。

3.    对2015新条约有“参考性”的议题。这些议题尽管偏向技术性，但会对2015年新的国际条约的结构乃至内容产生极大的“示范效应”，包括透明度和MRV相关的议题、市场减排机制等。

自下而上和自上而下的结合点

哥本哈根到多哈这几年的轨迹似乎可以预判 德班平台谈判的趋向。美国一直以来支持、并在四月的波恩会议上明确提出的—“pledge and review”允诺－回顾架构，也就是通常所说的“自下而上”方案: 各国根据自己的能力做出允诺，在行动过程中，通过不断比对行动的进展和气候科学的最新发现，不断调整自己的行动。但如果仅仅有自下而上的方案，是不可能达 成具有雄心的减排目标，更不会满足全球2度温升控制目标的要求，因为每个国家允诺的减排目标都较低。气候谈判也需要“自上而下”的方案，才能让整个气候治 理系统在效率与公平中达到可以接受的平衡，或者说才能在道义上过得去最低的门槛。想在许多谈判代表以及公民社会观察员团体都开始绞尽脑汁寻找二个方案的结 合点和平衡点。

一是如何使允诺－回顾架构变得更公平、更可预测、更有力度。二是在其前后如何增加必要的流程。比如“公平审查”(equity review)，在各国提交减排承诺之前，通过外部专家的参与构建公平分担(fair share)的指标框架，用于指导或支持各国提交和讨论各自的目标。又如减排目标加码，这个很重要的流程是如何能够在审查的基础上有一个目标的提升和调 整。当然，加码是需要策略和技巧的，包括其政治接受度、有效性、杠杆效应和激励措施等。

可以预见，波恩会议及未来的谈判会议上，新的方案、新的机制和流程会被不断地提出来。有些是比较完整的，有些是概念性的，有些是“新瓶装旧酒”，有些可能 是创新性的，没有主见的谈判方将陷入被动局面。尤其重要的是，主要缔约方需要根据气候公约的原则和现实基础，提出建议性的意见和方案 （proposal)，显示足够的政治诚意，发挥积极的作用，并主动创造谈判空间。

美国舞剑，意在何方

过去几个月，美国在气候领域的国际舞台 上，或者说气候外交上，逐渐发力，而且招招都产生效果。一方面，美国重新将气候问题纳入双边外交，尤其是亚太双边外交的议程，并提升了其重要性。例如与中 国、韩国等国的相关政治声明和气候合作机制的建立。另外一方面则在多边场合频频出手，提出并推进各式各样的所谓“美国倡议” (American initiative/ proposal)，并加大与媒体和NGO等利益相关方的接触。除了上文提到的在UNFCCC谈判中“主动出击”推动其“允诺－回顾”架构外；还在其主导 的主要经济体论坛中主推建筑节能减排和量化承诺目标；在刚刚结束的国际海事组织的会议上推进了新的提案“能效措施和监测(energy efficiency measures and monitoring)，并使整个讨论重心从通过市场机制减排，转到了通过技术和政策手段节能上；在五月国际航空运输协会（IATA)和国际民航组织 （ICAO)的两个大型活动上，美国机构和美国航空公司非常活跃。前不久美国国会和总统顾问办公室的报告，也建议要提升美国的气候领导力，包括美洲地区气 候变化体制，以及加强与中国的合作等。上次波恩会议结束后不久，美国国务卿召开记者发布会，高调宣布其提出的自下而上的允诺－回顾架构体系将为煎熬中的气 候谈判注入新的活力，并暗示得到了主要国家的支持。

种种迹象表明，美国在气候领域的发力已经超过了“作秀”的程度，而是进入了实质层面。气候变化很可能成为奥巴马第二任期（奥巴马与国务卿克里共同打造的） 政治遗产。当然其中也不乏经济、国内政治和外交战略等多重考量。奥巴马第二任期恰好与2015年谈判的时间点吻合，这些行动为UNFCCC气候谈判注入了 新的活力，有助于谈判僵局的打破。同时，也为主要大国在双边和多边场合如何应对这样的变化，提出了新的要求和挑战。中、美、欧三方的博弈，将是 UNFCCC谈判进程以及中国在其中定位的最关键因素，中国应该更加主动地“处理和把握”三方中不同层面的关系，扩大活动空间，创造有利的支撑点，敢于担 当，有所作为。

注：本活动得到阿拉善基金会中国民间气候变化专业人才培养计划的支持