原载于《中国环境报》 

白韫雯 创绿中心气候与金融政策部总监

杨富强 美国自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问

洛杉矶是美国西部最大的商业城市, 也是仅次于纽约的美国第二大城市。洛杉矶市人口380万，大洛杉矶地区人口约1778万。洛杉矶原是港口小城，二战以后人口剧增，数百万人搬迁到了洛杉 矶。50年代，洛杉矶有很多重工业，大量燃煤燃油，许多家庭焚烧废弃物和垃圾。洛杉矶位于圣费尔南多山谷，西临太平洋，东、南、北三面为群山环抱，处于西 海岸气候盆地之中，大气状态以下沉气流为主，极不利于污染物的扩散。地势和空气扩散的条件与北京十分相似，加重了雾霾天气的形成，50到60年代，居民经 常见不到周围的群山。此外，洛杉矶地区常年高温、少雨，日照强烈，也给光化学烟雾的形成创造了条件。至今，洛杉矶经常在夏季还不时出现光化学烟雾不散的污 染现象，成为美国夏季的“雾都”。

50至60年代，洛杉矶地区空气质量管理局人员采取了大量的污染源治理措施，包括用天然气替代燃煤，加强含碳氢化合物的石油产品管理，利用垃圾填埋场排放 的甲烷，减少电厂排放的氮氧化物，这些措施的减排效果十分显著。经过多年的治理，燃油燃煤造成的空气污染大大降低。虽然洛杉矶已走出空气污染最严重的时 期，但颗粒物和臭氧小时平均浓度峰值仍然很高。

洛杉矶的汽车发展很快，五六十年代的洛杉矶发生严重的光化学污染，主要是汽车尾气排放所造成的。据当时的健康报告，光化学污染为主的PM2.5不仅对呼吸 器官和心脏有严重的危害，还产生致癌物质，有大约五千人死于空气污染，经济和社会损失很大。空气质量管理者着手一系列的机动车污染治理措施。1959年， 加州成立机动车污染控制管理局，负责尾气监测和污染减排设施认证；1975年，市政府要求汽车加装催化转化器，减排效果显著；1970年代末期，洛杉矶市 要求车辆年检，必须确保加装的减排设施正常工作。尽管严格要求了汽车尾气处理的设备，但在1979年9月，洛杉矶空气中的臭氧含量还是临界“危险点”，烟 雾笼罩了整个洛杉矶市中心，能见度降至最低。于是，加州环保局在7、80年代开始大力鼓励使用替代能源，从燃料源头治理尾气，这给整个石油行业带来很大的 压力。石油行业很快在1980年代研发并提供更清洁的燃油。1990年，加州空气资源委员会大力鼓励研发低排放、零排放汽车。 洛杉矶市要求1994年以后出售的汽车全部安装“行驶诊断系统”，即时监测机动车的工作状态，让超标车辆及时脱离排污状态和接受维修。上述大量措施使洛杉 矶地区的空气质量得到明显改善，臭氧浓度超过1级警报值(200ppb)的天数从1977年的121天，降至1996年的7天，并于1999年达到零值。

在空气污染立法方面，美国也是走在世界前列的。1955年，美国出台第一部空气污染治理法令《空气污染控制法》。美国国会在1963年通过的《洁净空气 法》是一部具有里程碑式的空气污染控制法案，该法案首次指出空气污染是跨地区的全国性问题，美国根据该法案颁布全国空气质量标准。此后几十年间，该法案又 经过了数次修改，其中1970年版的《洁净空气法》加强了对汽车排放尾气的控制。1990年该法案经过再次修改，规定了更严格的机动车尾气排放标准，并对 189种有毒污染物制定了新的控制标准。依据《清洁空气法》而成立的美国联邦环保署有公务员18760人，其中负责空气质量管理的人员有1400人。各 州、县（城市）都有相应的政府人员。以加州为例，空气资源委员会有1273人，35个空气质量管理区又都有自己的管理人员，员工数量3000人，保证了执 法的能力和效力。加州空气资源委员会加强了对标准、法规和实施的监管力度。洛杉矶地区的空气治理也被作为加州空气委员会监管的重点。

美国空气污染按照“联防联控”的思路建立统一规划、监测、监管、评估和协调的区域大气污染联防联控工作机制。美国依据地理和社会经济水平，打破地区界限， 设立区域办公室，进行统一管理。地区环保机构依据有关法律法规，通过强制手段和监控、技术改进等方式，协调开展工作。美国的区域规划和城市规划结合十分紧 密，区域规划要把区域的经济、环境和能源一并加以考虑。洛杉矶与周边三个郡有6000平方公里，1778万人口，汽车保有量在1000万辆以上。按照空气 污染区域划分，四郡共同协商合作，根据污染源的区位和输送通道，做出责任分工。

在大气污染防治早期，美国对污染的各种来源、成分和形成机制并没有完全了解，在很长一段时间都只把VOC（挥发性有机物）认作是臭氧（光化学烟雾）的成 因，后来发现氮氧化物也是臭氧的一个重要前体物。随着对污染成分逐渐了解，美国对各种污染源的减排技术的掌握也成熟起来，如燃煤电厂的脱硫、脱硝、除尘 等，先进的机动车排放控制技术结合清洁的燃油，能去除机动车尾气中的绝大部分污染物。这经过几十年的努力，尽管汽车和人口继续增加，但是空气质量在不断改 善。洛杉矶地区要求执行加州空气质量标准，加州于2002年6月修订就使执行更严格的标准有了经济和技术的支撑。了颗粒物排放标准， PM10年均值标准为每立方米20微克（20μg/m3），日均值为每立方米50微克； PM2.5年均值标准为每立方米12微克，日均值为每立方米35微克，该标准严于美国全国标准。洛杉矶现有34个大气监测站对PM2.5监测，及时公开数 据，使公众能了解他们居住地区的空气污染状况，以便采取有效应对措施。收集的数据用以判断空气质量和改进政府的规划。但是，与美国其他大城市的空气质量相 比，洛杉矶经常名列全美臭氧污染最严重的城市，在过去14年已13度排名倒数第一。在加州污染最为严重的地区，洛杉矶地区的县占了三个。

美国民间组织“美国肺科协会”（American Lung Association），每年根据美国环保署和各州环保机构发布的数据，对全美277个城市地区的空气质量的三项指标进行评选，即臭氧（O3） 超标天数、飘尘（PM2.5）超标天数及全年飘尘平均值。2012年大洛杉矶地区在三项指标中分排在最差的第一、第四和第三名，以臭氧为代表的化学污染物 在洛杉矶最为严重。环保署统计，从2008到2010年三年内，洛杉矶地区臭氧浓度超过警戒线的总天数为232天，加权平均后，合每年平均86.2天。但 是环保署的合格指标为每年不得超过3天。PM2.5在2008到2010年间的年度平均值已经降到了14.4微克的警戒线以下，飘尘超标的天数却不合格。 PM2.5超过警戒线的总天数为59天，加权平均后，每年为20.3天。但是环保署规定的合格指标为每年不得超过3天。未来较长的一段时间内，洛杉矶仍会 面临臭氧和PM2.5污染的问题。该协会提供的数据显示，由于长期的空气污染，洛杉矶地区大约有100万成年人和30万儿童患哮喘病，造成的经济损失达 26亿美元。

洛杉矶城市规划中的缺陷阻碍了空气质量的改善。洛杉矶城市除了城市中心有较高的居住和商业密度以外，其他的地方全是低密度的单栋房屋，而且无序的、摊大饼 式的蔓延扩张，造成了公共交通网络和基础设施建设的难度。公共交通的延伸和扩展在经济和实际效果上都很差，导致洛杉矶的公共交通系统落后。由于汽车无限制 的发展，高速公路网越来越多、越来越密，增加了行驶里程和拥堵，加大了汽车尾气的排放量，PM2.5浓度减少缓慢。洛杉矶市是美国最拥堵的城市之一。有关 报告指出，2011年因交通拥堵浪费109.8亿升燃油，额外排放大约2.54亿吨二氧化碳。交通拥堵产生1210亿美元成本损失，平均每名驾车人因拥堵 蒙受818美元损失。

加州继续积极地改善空气质量，根据本州情况制定了更严格的措施。加州汽车的排放标准是美国各州排放标准中最严格的，监管的力度也很大。洛杉矶市继续为改善 空气质量而努力。目前洛杉矶市的机动车污染源中，44%的VOCs、55%的NOx和77%的CO是机动车尾气排放造成的。在交通部门减少PM2.5和其 他污染物的排放是复杂的系统工程。空气污染治理不仅要考虑减少汽车使用和提高油品质量，增加燃油效率标准，减少汽车尾气排放，还要考虑到公共交通的发展， 道路网格化，信号系统的有效控制，减少交通拥堵，自行车专用道和人行道设置，社区小型化等等。发展公交系统的主要目的之一，是吸引开车的人群采用公交系统 出行。美国城市管理部门很少采取行政措施，而是采取经济手段限制开车出行。在城市交通中贯彻“谁污染谁付费”的原则， 洛杉矶不断提高燃油品质，柴油含硫量降到15PPM，在城市主要地段提高停车费，增加的成本由驾车出行者买单。政府也通过低息贷款和补贴的方式鼓励人们对 旧车淘汰，使用清洁燃料汽车。加州政府对购买耗油量低、节能环保的汽车给予补贴，鼓励发展电动汽车以及混合动力汽车等。洛杉矶通过退税和税收激励来推动交 通运输电气化。2012年，丰田普锐斯混合动力汽车成为加州最畅销的车型，这款车在加州的销量占到全美总销量的四分之一以上。美国大力研发生物质柴油和生 物质乙醇，减少二氧化碳的排放。交通出行鼓励多人合乘一辆汽车，减少公路上的实际行驶量和尾气排放。

此外，洛杉矶也制定了强制性的行政措施来应对严重的PM2.5超标。例如在冬季时，许多家庭用木柴烧壁炉，这是PM2.5值升高的一个主要来源之一。这种 做法就会通告禁止。在夏天臭氧值超标时，市政府会要求有关工厂消减50%生产能力，甚至完全停止生产。如果企业违法排放，罚金是可观的。加州政府法规规定 按最高上限一天5万美元处罚，直到满足整改要求的当天为止。如果违反空气质量的年度标准，按365天计算，没有处罚上限。最严厉处罚是吊销企业营业执照。 除罚款外，同时没收违法所得的经济利益，造成环境损害还会有民事诉讼和公益诉讼追究赔偿，违法成本很高。洛杉矶政府在对企业的执法监督上，法规条款具体明 确。政府24小时都有人值班，接听投诉电话。政府监查人员巡查时，不会通知企业单位。如果企业初犯，先警告改进，再犯重罚，直至吊销执照。监查人员公平、 严格执法。另一方面，公司都很注重社会形象，避免重罚破产。公众和团体也监督政府的履职。

洛杉矶的空气管理计划具有长期性，目前已规划到2035年，要达到何种空气质量目标，如何达到这种目标，都做了详细的规定。市政府对空气质量管理规划经常 进行讨论和修改，并加以规范化。对新建项目的各种污染物排放，必须采取最低排放技术。同时必须对新排放的污染物进行等量替代。等量替代可以通过技术改造， 或者关闭工厂，或者购买其他企业的减排量来完成。已经存在的排放源，可通过排污许可证的形式不断地削减排放量。一般情况下，相关污染物的排放量每年按一规 定量进行削减，这些削减量会分配到当地所有企业。加州和洛杉矶的立法和执法机构把公共健康置于首位。在交通的减排方面，柴油是造成危险细颗粒物的主要排放 源，也是引起癌症、儿童呼吸道疾病和诱发心脏病的主要原因。加州对污染源制定和发放严格的排放许可证，无论是工厂还是车辆，发放许可证后，经常进行现场检 查。加州制定出今后汽车排放更低的限额，汽车燃油效率2016年要达到35英哩/加仑，2025年达到55英哩/加仑。空气管理规划每年都讨论几次，对今后五年、十年、二十年的规划目标进行讨论，达到共识。

低碳城市的发展受到美国城市管理部门的高度重视，减少二氧化碳排放在目前和将来是城市减排的主要目标之一。抓好减少二氧化碳的排放，可以同时减少其他污染 物的排放，有很高的协同效应。将减少PM2.5的污染与实现国家的其他目标结合起来，采取综合措施，达到协同减排。如发展节能、可再生能源、控制煤炭消费 量、淘汰落后产能和调整产业结构，发展公共交通、通过城市规划减少机动车使用和怠速等，既能减少PM2.5排放也能减少其他空气污染物排放，有利于多项目 标的实现。

加州州政府通过的《气候变化法案（AB32）》，要求加州可再生能源2020年占总能耗的20%。美国能源部（DOE）与各州政府和地方政府一道支持建立 分布式太阳能发电城市示范项目。根据美国“地带区划法”，地方政府对分布式太阳能发展起重要的作用。许多州规定了利用太阳能是隶属建筑物的财产权，州政府 鼓励利用太阳能，公司和私人都可在自己的建筑物安装太阳能，电力公司依据“可再生能源上网法”收购太阳能电力。贷款可通过财产税和抵税得到益处。加州立法 规定，到2020年之前，本州电力企业三分之一的供电量须来自可再生能源。洛杉矶还启动了一系列项目（比如太阳能激励计划）来鼓励企业和家庭安装太阳能光 伏发电系统，加大对太阳能的利用。此外，它还引导市政设施多利用风能来发电。加州在替代清洁燃料的研究方面也处于领先地位，加州是世界上利用风能和太阳能 发电装置最多的地方之一。

治理空气污染，推动了科技进步和新产品研发，提高了投资，促进经济的发展。空气质量好转同时，GDP也在稳步增长。但是，这一过程需要政府、企业和民众各 界的重视和通力合作。民间环保团体是污染治理的生力军，对推动政府立法和改善空气质量起着重要的作用。2011年美国环保署曾因未采取切实措施限制洛杉矶 地区的臭氧排放，而被数家环保组织告上了法庭。美国环保NGO状告污染企业的案件也常有发生，有力地监督了企业的排污行为。在环境立法和标准的制定方面， 美国为政府、企业、媒体、民间团体以及市民提供了畅通的参与渠道与监督机制，公众对空气污染治理的意识提升，形成了有效的公众监督，进而推动政府的治理决心和力度。