李莉娜 创绿中心气候与金融政研部研究员

杨富强 自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问 

今天是劳动节，也是德国的公休假期，清晨在前往波恩的火车上看到一群朝气蓬勃的年轻人叽叽喳喳，着实让人羡慕。五月的波恩春意时进时退，据当地人说，今年的冬天出奇地漫长难熬，像极了过去几年的气候谈判进 程，但是，这几天的ADP2会议平静，会外隐约的信号传出，许多国家的思路似乎在慢慢聚拢。其走向有待更进一步的观察。

波恩气候变化谈判会场正门

今天上午进行的两个圆桌会议都是有关工作流程一的讨论内容（2020年后新的气候变化条约）。第一个圆桌会议讨论的是适应问题，第二个圆桌会议讨论的是实 施办法。适应问题在气候变化谈判中，是与减缓问题同样重要。对于发展中国家，由于其经济实力、技术发展以及管理能力等方面的薄弱，发展中国家更容易受到气 候变化的影响，造成巨大的危害和损失。对发展中国家来说，需要得到发达国家在资金、技术、能力建设等领域的支持。尽管现在有了适应基金，但是资金量非常 少，根本不能应付发展中国家的需要，只起到了很少的作用。在能力建设上，如何进行培训和增强应对和解决实际问题的能力，发展中国家仍然有很大的差距。技术 转让和资金支持是两个很关键的问题，至今进展甚微。在全世界的范围内，所有的国家都要采取共同的适应政策和手段， 应付气候变化的挑战。适应问题的进一步讨论，要在2020年后新的条约中得到反映。这些共识应该在2015年制定的新的气候变化条约谈判中得到体现。

加强实施的办法有利于提高减排雄心。一个国家有了减排的方案和计划，更需要具体的强有力的实施手段加以贯彻执行，以便取得实际效果。这种实际效果的检验方 式很简单，就是有多少吨二氧化碳排放被减少了。实施的办法很多，各国可以开展互相交流借鉴和学习，进一步加强本国的实施办法，也能提高国际中双边、多边的 共同减排的具体项目和行动。实施办法很重要的一条，是要有统一的测量标准。实施应当是透明的（MRV），是可以进行核查和回顾的。实施办法的主体是本国政 府，向联合国气候变化框架大会提交的报告，应该得到统一的核实。在实施中应该采取综合的方案，包括政策、法律、金融、技术、企业的社会责任和公共的参与等 方式，加强实施效果。对发展中国家来说，这些实施办法也应该得到发展中国家的支持和帮助。在新的气候变化公约中，实施办法应该是透明的、实效的、准确的和 可比的。

在下午的研讨会上，主要是工作流程二（2020年前提高雄心）的内容。研讨的题目是土地利用的减排机会。研讨会集中讨论土地利用的减排和适应问题，重点为 森林管理，减少砍伐森林和森林退化所造成的温室气体排放。 研讨会也讨论土地利用和管理方面的减排途径和管理办法。按照议程，先由两个专家进行介绍，然后由各国或集团的代表进行评论。在评论代表中主要包括了巴西、 印度尼西亚、新西兰和坦桑尼亚代表，很有针对性。

专家从科学的角度，介绍了土地利用和森林管理。土地利用和森林管理的改进有多重效应，即增加森林木材蓄积量和土地粮食产量的提高，增强粮食安全和加强林业 部门的发展，还对气候变化产生很大的影响。在气候变化中，土地利用和森林管理都能起到固碳和减碳的作用。目前温室气体排放量继续明显地增长，按照目前发展 的速度，本世纪末温度很可能上升4℃-6℃。也就是说，2℃的温升控制目标很可能达不到。考虑到在气候变化谈判中所设定的温升控制在2℃的目标，需要各方 努力来弥补这种减排的缺口。土地利用和森林管理可以发挥相当大的作用，据初步估算，森林和土地的排放量占到近30%。

有报告指出，如果要维持温升控制在2℃的目标，2020年的温室气体排放应该控制在440亿吨等效二氧化碳。但是按照目前发展的趋势，2020年很可能达 到570亿吨-600亿吨等效二氧化碳的水平。减少的潜力大约有170亿吨等效二氧化碳，其中电力22-39亿吨，工业15-46亿吨，交通17-25亿 吨，建筑14-29亿吨，废物处理8亿吨，森林管理13-42亿吨，农业的土地利用11-43亿吨。由此看出，森林和土地利用的减排潜力有24-85亿 吨。这种减排变化的范围很大，也说明森林和土地利用的不确定性很大，减排的困难也很多，实施的效果也比较复杂和不易核实。在土地利用上的温室气体还包括了 一氧化二氮（N2O）和甲烷排放（CH4）。

砍伐森林所造成的排放约占总二氧化碳排放的10%。 与能源利用所造成的二氧化碳排放一起（90%），46%的二氧化碳排放进入大气中，28%通过光合作用被森林植物吸收，26%的二氧化碳排放被海洋吸收。 中国的森林碳汇和固碳的能力在近几十年中逐步增长，南亚、非洲大部和南美洲却在下降。世界三大雨林地区，包括南美的亚马孙河流域、印尼和非洲东部（坦桑尼 亚）热带雨林碳汇在增加。热带雨林的砍伐量在南美和印尼下降，但非洲仍在上升。 全世界的森林碳汇在缓慢地增长，热带雨林的碳汇由于砍伐的结果碳汇能力仍然为负数，也就是说碳排放没有平衡而是增加了大气中的二氧化碳排放。因此保护热带 雨林是全世界在应对气候变化中所关注的重点问题。

在森林利用中，有许多不确定性。除了人为的因素以外，还包括自然界中的暴雨、干旱、虫害和自燃火灾等引起的损失。总的趋势来看，自1990年以来二氧化碳 排放是在逐步减少。按照这种趋势，2020年的基准排放情景可能会下降20%左右。砍伐森林对生物多样性和碳汇都有30年持久性的影响。

在土地利用的问题上，不仅要减少二氧化碳排放还要减少其他温室气体的排放。与自然界一氧化二氮（N2O）排放的背景噪音相比，农业的发展增加了氮氧化物的 排放，这在热带地区的发展中国家更加明显。农业部门的减排潜力不小。专家指出，减排潜力随碳价格呈比例的增长，在碳价每吨20美元的情况下，减排的潜力约 15亿吨。目前的排放趋势造成的气候变化使自然灾害更加频繁发生和破坏力更大。这就导致农业和林业损失更严重。如果减缓行动能做的更多、更快、更好，也反 过来会促进林业和农业的发展。在温室气体排放的构成中，农业部门NO2的排放很高，要特别关注NO2的减排。到2030年的减排潜力中，森林可以减少 13-40亿吨等效二氧化碳排放，农业可以减少11-43亿吨等效二氧化碳排放。全世界目前有8.7亿人口挣扎在饥饿线上，粮食的安全也就显得十分迫切。 在农业的土地利用上，由于粮食安全的考虑，也使决策者要在粮食安全和气候变化安全上找到一个平衡点。在农业部门适应问题更加突出。

在巴西、印尼、新西兰、坦桑尼亚的代表评论中，大家都认为下列的措施较重要，更显得有针对性。简单罗列如下：1、增加土地利用的生产率，防止毁林开荒，增 加农业用地，引起森林的砍伐和土地的低效利用。2、改变传统的高投入的农业生产方式，即随时间更多的增加化肥、水灌溉、种子、能源投入等。3、要防止贫困 地区人口的过快增长，对森林和土地利用加重负担。4、要提高农业人口的收入，减少贫困。要增加其他的收入来源，提高人们的生活水平。5、要阻止无计划的砍 伐，要提倡植树造林，推广绿化。6、土地和森林的有效管理，管理措施要实际和可实施。7、采用激励措施和限制措施两手，保护森林和耕地。8、分享和传播土 地和森林管理的知识和经验。9、要重视在林业和农业上的适应问题。不要把重点只放在农业的生产系统，而且要重视整个农作物的生长系统。10、要通过各种措 施和努力减少森林和土地利用产生的温室气体排放。11、发达国家有责任帮助发展中国家在能力建设、最佳政策实践经验、技术和资金的支持。12、开展双边和 多边的合作，加快加紧保护世界的热带雨林，促进改地区的可持续发展。

对中国来说，重视森林和土地利用，减少温室气体排放也是一个很重要的方面。中国目前消耗大量的能源，效率低、污染环境和增加二氧化碳排放，这些都引起了中 央政府、地方政府、企业和公众的注意并采取各种行动。政府的投入也很可观。但与在森林和土地利用上的管理和减少排放，尤其是在土地利用问题上，重视程度差 别很大。中国到2020年气候变化应对的指标上，也包括了森林植被率，我们应该努力和超额完成。在土地利用上，如何减少其他部门的发展侵占了更多的土地和 农业用地，以免减少土地对二氧化碳的吸收能力，增加土地的温室气体排放。另一方面农业生产中对土地的投入越来越大，这也相应的增加了温室气体排放。

中国的城镇化正在迅猛地发展，土地利用的速度非常快。土地的用途改变，也应该计算由于改变所造成的二氧化碳排放。在中国的城市化发展过程中，要特别强调低 碳生态城市的发展，要将土地用途改变的效果明显地表示出来，采取措施进行补偿，减少二氧化碳和温室气体的排放。在城市的规划建设中，补偿的途径很多，如减 少由于燃用能源所造成的排放，实施城市煤炭总量控制，提高工业、建筑和交通部门的能源效率，利用可再生能源，更多天然气供应。此外同等重要的是，在城市中 要有绿地和公园，在城市中要见缝插针式地发展绿化和种植树木。对城市的废物垃圾要进行资源化的处理，减少废物甲烷的排放。城市的适应问题非常重要，可以使 城市的建设更好地应对自然灾害（水灾、旱灾、公共卫生）等的挑战。沿海的城市也要注意城市下沉和海平面上升所带来的风险。

今天的报告也对这三天的会议做出我们的观察分析。 各个国家集团的发言基本上没有离开对自身原则性立场和观点的重述。三天的时间举行了三场研讨会（workshop）和四场圆桌会议（round table），第一工作流程重点讨论了后2020机制的设计、公平原则的运用、主要要素（key elements）、适应、执行措施（means of implementation，即资金、技术、能力建设等）；第二工作流程则涵盖低碳发展和可再生能源、土地利用方面的减排机会、如何催化国家行动等。相 比更加松散自由的研讨会，由两位ADP联合主席主持的圆桌会议更加引人注目，尤其是有关后2020机制的第一工作流程。这几天的日程非常集中，比起COP 大会那样多个轨道多个附属机构及其复杂和紧张无比的谈判，从脑力和体力上都是一种“减负”。发言大多温吞水，缺乏激情，没有观点冲突。但在正式研讨会后的 私下的交流中，觉察的趋势和背后隐含的信息耐人领会和引人思考。我们需要时间做一下清理。

1. 立场相似的“主要经济体论坛”思路（Like-minded MEF）？

各国立场的私底下磋商不仅仅在UNFCCC会场上发 生，很多双边和多边的场合信息交流似乎更加高效。美国组织的“主要经济体论坛（MEF, Major Economies Forum）”和德国组织的彼得斯堡气候对话（Petersberg Climate Dialogue）等，这些会议的特点是参加的国家数量较少，但排放体量占据一定比例。 比如主要经济体论坛，成员国只17个，却占到全球排放总量的80％。一个明显的趋势是，各主要排放大国，包括发达国家和发展中国家，逐渐变的“立场相似” （like-minded）。某国谈判代表说，大家的观点逐渐趋同，尤其在如何处理减排（mitigation）这个议题上，包括减排的形式 （form）、时间（when）和整体的架构等关键点，都在问类似的提法，往类似的方向思考。 从最新一轮的各国/集团提案以及在波恩的发言中，可以听到以下的关键词：

• 提交减排目标: 各国制定和提交减排目标

• 回顾（review）：对目标进行（定期）回顾

• 灵活性（flexible）：认可的目标形式具有包容性和灵活度

• 动态变化（dynamic）：操作性强的提升减排雄心的流程和规定；对形势动态变化的适应性

• 透明度和可比性：明确的MRV流程和规定，目标信息的清晰和可比性。

当然，关键在于细节（devil is in the details）——每个关键要素、每个流程、每个工具和框架，都有具体的细节需要逐一明确，这些细节又有不同的程度区分，如何拿捏分寸和进行组合，也颇费心机。

2. 混合路径（Hybrid approach）

一个基本类似的看法是，哥本哈根到多哈这几年的演变给下一轮谈判留下的新的基点 （bottom-line）是“pledge and review”（承诺－回顾）架构，也就是通常所说的“自下而上”: 各国根据自己的能力进行承诺，在行动过程中，通过不断比对行动的进展和气候科学的最新发现，不断调整自己的行动。但另外一个看法是，如果仅仅是“自下而 上”，是不可能达成比较具有雄心的减排目标，更不用提满足全球2度温升控制目标所要求的水平了，因为每个国家都可以搭便车。也就是说需要一定程度的“自上 而下”，才能让整个气候治理系统在效率与公平中达到可以接受的平衡，或者说才能在道义上过得去最低的门槛。南非最近的提案中将其称之为混合的路径，应该说 比较贴切。而下面这两个问题则会成为混合路径的关键：

1、如何把握“度”：“自上而下”从流程和实质内容上可以有那些关键要素，整个机制如何在有效性上进行平衡，“自上而下”和“自下而上”的“度”如何把握？机制的“牙齿”体现在哪里？

2、减缓－适应－损失和危害 （loss and damage） －资金的关联链条。减缓不够，必然导致适应的需求增加，适应不足或者不能完全适应的部分就会成为“损失和损害”，而所有这些都需要资金的支持。因此，四者 之间的关联链条将重要性的天平指向了“减缓”和“资金”，它们也是两个未来谈判火力交锋的关键点。如何设计自己的策略，分层次分阶段利用这两个点循序渐进 地推动整个流程，需要精细的设计。

3. 合纵连横的新趋势和新计划

G77内外都有明显的新的合纵连横的趋势：刚成立不久 的拉美和加勒比海独立国家联盟（AILAC, Alliance of Independent Countries of Latin America and Caribbean） 异常活跃，而且小岛国联盟、最不发达国家联盟与其有着加强联系的趋势。有的发达国家组成“环境整体性联盟”。另外一方面，立场相似国家联盟之间的磋商和协 调也愈加频繁和充分。已做好广告式宣传的COP21（2015年）的主席国——法国，如此早地明确关键年份的主席国是非常罕见的，自然也是有其目的的。法 国很可能采取所谓的“墨西哥主席国模式”，即积极开展多种形式、分主题的磋商和对话，充分发挥主席国的“能动性”。其中，高层（部长级乃至首脑级）磋商将 是重要手段，而这些也为以主席国和领导人活动为关联点的合纵连横提供了各种机会和可能。此外，各个代表团和其他参与方，尤其是NGO和“智囊”们 （advisor to the parties）都在开动脑筋规划新的机制、新的流程和新的设计方案。

4. 中国应变的角色

一国在谈判中的地位和角色，不仅取决于其体量、实力和 影响力等客观条件，也是其他国家和参与方对你的“认识”所塑造的，更是本国所采取的战略和单位确定的。面对新一轮谈判，无论愿意与否，中国的定位是举足轻 重的，有人用“中国是未来新的气候条约的‘底线制定者’（bottom-line setter for 2015 deal）”来描述。国际谈判另外一个特点是，总是处在不断变化发展当中。目前可以看到的“变”，除了上文提到各个集团、主席国、NGO合纵连横的新变化 外，还有其他进程的相互作用（如今年年底的财政部长圆桌、2014年潘基文组织的领导人进程、IPCC第五次评估报告发布、联合国SDG和其他后2015 进程等），以及各种正在酝酿中的新的想法、方案和流程等。

除了坚持原则外，中国在谈判中应该更加主动更加有效地应“变”。首先，需要尽快作出自身对全球机制的建议版本（proposal）,也就是有可以摆在台上 的自己的方案，再去跟其他人过招和讨价还价。否则，只能被动地在他人设定好的语境和框架下应对，回旋余地受限。这一机制，应该是在权衡自身利益与分析现有 和新的国际方案，审时度势，提出的可以兼顾我国利益与全球利益的方案。其次，需要尽快分析自身的排放路径和减排路径。

需要明确几个关键问题或者说挑战。一是时间安排（timing）, 未来几年将有多轮来自不同层面的压力，推动中国拿出减排目标，内部的准备需要快速和充分，做到心中有数；二是不同组合的可能在哪里，尤其是如何实现“区 别”（differentiation），如何“合理化”这些可能。三是排放峰值年在哪里？是2025还是2030？基准年是哪年？可浮动的范围有多大？

总之，国际气候制度是在从京都体系向后2020体系转变的一个过程。这些转变可能包括：《京都议定书》对发达国家和发展中国家的二分法的终结，各国需要根 据自己在责任-能力光谱中的位置采取合适的行动；减排量的交易（例如CDM）会转移到最不发达国家，中国将建立起自己的配额交易市场，这个市场甚至是可以 和欧洲或北美对接的，这意味着排放数据的质量必须迅速提高；随着国力提升，中国将逐步从资金和技术的净获取方转化为资金和技术的净援助方，将在资金和技术 的国际制度中具有更大的发言权。 在这个转型过程中，作为世界第一的温室气体排放国和第二大的经济体，无论愿不愿意承认，中国已经处在了一个决定性的位置上，也就是领导性的位置，所以必须 更加冷静、更加智慧地用好这个位置。

注：本活动得到SEE基金会和中国国际民间组织合作促进会“中国民间气候变化专业人才培养计划”的支持。