李莉娜 创绿中心气候与金融政研部研究员

杨富强 自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问  

4月29日至5月3日，各国谈判代表将齐聚德国波恩。 2013年的第一场联合国气候变化框架公约(UNFCCC)非正式谈判开启。在仅隔4个月的多哈COP18大会上，各国部长率领的代表团经过激烈的谈判， 形成多哈大会决议，媒体、NGO和公众的关注度高。而年中的会议，则称作“年间会”(intersessional)，主要是为年终的COP大会的谈判决 议做磋商和准备，外部的关注度较低，压力较小。各国代表进行技术性的讨论、互探底牌、抛出新的选择方案、沟通协调不同谈判团组(bloc)之间的利益，为年底谈判大会做好铺垫和准备。外界也可从中窥探和预测年底大会的走向。

此次波恩会议独特在于，这是“三轨并一轨”（结束了“巴厘路线图”和“京都议定书”的谈判）之后的第一场会议，而且没有并行的“执行附属机构”(SBI) 和“科技附属机构”(SBSTA)等谈判的“羁绊”，五天的时间全部安排德班增强行动平台(ADP，简称德班平台)的谈判。在2011年底德班会议上开启 的新一轮谈判轨道，从京都议定书谈判工作组(KP)和长期合作行动谈判工作组(LCA)那里接过接力棒，成为UNFCCC下的谈判主战场，各种矛盾和注意 力将更加集中，谈判更激烈。

哥本哈根和多哈决议的影响

2009年举世瞩目的哥本哈根COP15气候峰会，各国政府就气候变化谈判没有达成有约束力的 国际大会决议，受的广泛的质疑和批评。尽管经过坎昆、德班和多哈三届会议的努力，国际多边气候谈判进程重回轨道，取得某些进展。但哥本哈根会议后的谈判滞 慢，加之全球性的经济衰退，各国之间互相信任度和政治意愿持续走低。谈判依旧在“零和博弈”的思维下进行，各主要大国，要么采取消极性的态度，不愿承担应 有的责任；要么漠视气候变化公约的原则，要求发展中国家承担不公平的责任。UNFCCC谈判缺乏带头的“领袖型”的国家和集团。

多哈大会经历了各种纠结以及通过决议时的戏剧性，从形式上完成了其承上启下的任务。《京都议定书》第二期历时八年谈判, 达成了仅有政治意义上的、但却有形无实的结果（纳入的国家数、排放量和减排水平都非常低）。长期合作行动谈判的成果也屈指可数，主要是承接已经形成的有关 资金、技术、适应、能力建设等的机制和工作方案（work program)。 在长达几百页的多哈决议中，有关德班平台（ADP）的部分仅有区区不到两页，除了重申已知的会议组织安排方面的结论外，唯一新的内容是“不晚于2014年 的COP20会议上考虑谈判文本草案的相关要素，以便在2015年5月之前形成谈判文本”。可以说实质性的谈判内容主要放在了2013年。

波恩会议安排和几大悬念

作为欧盟等同意京都议定书第二承诺期的交换条件，在2011年底的坎昆COP17决议中首次确 立德班平台谈判，提出“最晚在2015年将达成新的议定书、其他法律工具或有法律效力的产出，适用于所有国家”。德班平台谈判轨道与“巴厘路线图”下的长 期合作行动谈判最大的不同点在于，将发达国家和发展中国家的行动纳入统一的谈判轨道，预设了新的机制将适用所有缔约方。然而，由于其授权 (mandate)的模糊性，给整个谈判留下了很大的空间供各方发挥，增加了谈判的随意性。

在2012年中经历了德班平台-1（ADP-1）(5月)、德班平台1-非正式（ADP1-Informal）（9月）、以及德班平台 1-2（ADP1-2）（年底）三场谈判。除了饱受争议的议程之争以及拉锯战式的联合主席席位之争外，大多数时间采用的是“圆桌会议”(round table)和“研讨会”（workshop)这样不痛不痒的会议形式，让大家进行头脑风暴式的讨论。一个重要原因是，发展中国家坚持把2012年的谈判 重点放在京都议定书第二承诺期和长期合作行动有关谈判上，尤其考虑到京都第二期在2012年底面临空档的风险。这在某种程度上也对德班平台（ADP）谈判 起到了延缓的效果。2013年四月的波恩会议是德班平台2（ADP2）第一次会议。

从已经发布的会议日程、研讨会议程和主席非正式说明(informal note) 中可以看到，这五天的德班平台2（ADP2）安排如下：第一天上午以简明的全体会议（plenary meeting)开幕，随后仍旧按照两个工作流程(work stream)并列的形式进行。周五下午举行闭幕会议。其中第一工作流程(workstream one)是关于2020以后（POST 2020）国际气候谈判机制，将有1场研讨会（有关2015决议的范围、架构和设计）加上6场各90分钟的圆桌会议（主题分别是：排放情景、适应、执行手 段、减缓等）。其中，考虑到减缓议题的重要性，它将有2场研讨会。而第二工作流程（workstream two)是关于提升2020年前的减排行动雄心，将有2场研讨会（分别讨论低碳发展机遇和土地利用领域的减缓和适应），加上2场各180分钟的圆桌会议 （主题分别是：催化行动和建立实用的、以结果为导向的提升减排雄心的方法）。值得注意的是，除此之外，还会有1场专门针对NGO观察员的特别会议，以及与 执行附属机构（SBI）主席和长期资金工作小组主席的会议。其实，巴厘路线图之后，不少之前悬而未决的问题，如资金、透明度(MRV)、回顾等都被纳入了 与德班平台（ADP）平行的附属机构，如执行附属机构（SBI)，和其他相关机制，如长期资金工作小组中。未来德班平台（ADP）是“政治争论”的焦点， 也不可避免需要同其他相对技术化或兼具技术和政治性的议题产生交集，而这些议题的顺利推进，也将有利于德班平台（ADP）下的谈判。换言之，如果德班平台 （ADP）仅仅作为一个政治上讨价还价或者意识形态争论的场所，谈判将注定是冗长低效，甚至可能导致失败。

后2020气候机制的谈判是否能够深入实质？

尽管会议的组织形式与2012年类似——主要采用的是研讨会和圆桌会议，但所处的背景和面临的 任务则与去年大不相同。正如主席非正式说明中提到的，德班平台2（ADP2）将需要更加集中和深入，把谈判推向新的阶段。也就是基于前一年广泛的和概念化 讨论，提出更加具体、细致的想法。为了促进这一变化，两位主席还提出了一系列的聚焦问题：2015的新机制如何激励有雄心的国内和国际行动？如何确保耐久 力以及灵活性？公约的原则如何体现？在适应方面需要什么？在资金技术等方面如何支持减缓和适应？如何在现有的体制和机制的基础上有所“增值”？如何确保透明度？

其中一个关键问题在于是否能够真正面对雄心与公平这对孪生问题，而不是各自重复之前的原则性表述。从表面上看，发展中大国最大的问题在于对“公平”的坚 守，为的是维持“共同但有区别责任”原则，守住“发达国家和发展中国家之间的防火墙”。而背后隐藏的关键是，如何理解和执行“责任”和“能力”，如何体现 和实现整个气候体系的公平性，但又不以牺牲气候保护的目的为条件。但从谈判的进程来看，雄心和公平这两个密切联系的问题，不应以“鸡和蛋”的先后顺序而将 其可以实质讨论的内容持续拖延。例如：对现有的全球分配方案的对比和讨论，以及各个国家国内对自身未来排放走向和减排潜力的分析等。

2020年前的雄心如何提升？

尽管会议给这一工作流程安排的时间不少，但由于未来8年的减排雄心基本已经在去年的京都议定书 修订案中敲定，并设定了2014年中期回顾和提升雄心的机制。 因此波恩会议乃至2013年底的COP19大会上，这一问题在德班平台下的谈判能有何种进展尚不明确，大体上不甚乐观。一种趋势是将UNFCCC之外的各 个层面（如国家内部的、行业的、其他的国际合作机制）的行动以某种形式与UNFCCC相关联。此外还有通过经验分享和传递促进国家行动，或者通过提升支持 （资金技术等）力度提高发展中国家的自愿减排行动。这些“头脑风暴”如何转化为具体的想法乃至可以成型为供各国接受的文本，问号还有很多。

是否能够形成工作组(contact group)？

从去年的第一场会议和第一轮的国家提案中，有不少国家（尤其是欧盟、小岛国等）推动在德班平台 下形成工作组。但不少国家，尤其是发展中国家，对于德班平台的推进都秉持明确的先后关系（先KP、LCA再ADP) ，成立工作组的提议也就无法形成共识。而整体谈判轨道的整合（德班平台的聚焦程度），以及多哈决议中对谈判文本时间表的进一步规定，似乎为这一提议提供了 更坚实的基础。主席非正式说明中也建议，在此次会议上形成由德班平台联合主席主持的德班平台工作组。 工作组是否会形成，将直接影响各国对德班平台谈判进程的信心。持续拖延，很可能导致谈判陷入僵局， 拖延方也可能会由此遭到批评。

新一任的联合主席？

经过去年的激烈较量，联合德班平台主席的轮流方式得以确认，即由附件1和非附件1国家各1人组 成联合主席，并按照区域集团定期更替（具体如下）。主席具有设定议程、关键议题磋商、沟通信息等的作用，尤其是议程设定。因此其选择往往经过激烈的竞争。 根据安排，现任两位主席（分别来自印度和挪威）将于今年6月到期，而最晚将在6月选出新一任的联合主席，主要是明确来自发达国家的主席席位。主席人选的动 态，也值得在波恩会议上关注。

可以预见，与多哈会议不同，从2013年起，中国面临的来自各方的压力将会不断增大，只采用“挡”和“拖”的方式，绝不是长久和稳妥之计，正如足球场上最 好的防守永远是进攻那样。从国内情况来看，无论是低碳绿色发展在政策、技术和商业等方面的不断深入，还是环境问题对于发展模式的倒逼，还是未来第三次产业 革命带来的绿色机遇，乃至建设美丽中国和生态文明的战略要求，都让我们更加有理由自信，有理由在权衡自身利益与分析现有和新的国际方案的前提下，提出可以 兼顾我国利益与全球利益的方案。谈判策略的重点是如何应用合纵连横， 处理基础四国与美国、欧盟的关系。如果处理的得当，德班平台下新一轮的国际谈判将为中国树立良好的国际形象提供很好的契机，也进一步为实现中国梦，实现和 平崛起创造有利的国际国内环境。四月，在波恩，我们期待。

注：本活动得到阿拉善基金会中国民间气候变化专业人才培养计划的支持。