一、背景

自上世纪七十年代末，美国放松对天然气的价格管制以来，促进了美国天然气和非常规天然气[1]，尤其是页岩气的大力发展。近十几年，美国页岩气的开发进展 迅速，页岩气在2011年产量已达1400亿立方米，占常规和非常规天然气总产量的30%以上。美国页岩气的发展，促使了美国天然气价格的大幅下降。页岩 气和天然气发电比例迅速上升，煤发电在电力部门中所占的比例在2012年中期已下降到34%左右。美国页岩气井喷式的发展，使美国的经济发展有了稳定的低 成本的能源供应，提高了美国相关产业的竞争力，减少了对进口石油和天然气的依赖，页岩气做出了令人瞩目的贡献。美国页岩气的发展也给世界上其他地区的非常 规天然气的开发描绘了美好的前景。

页岩气的开发对国际石油和天然气市场带来了很大的冲击，正在改变天然气国际市场的结构和供需关系。对于全球的能源发展来讲，页岩气的开发可以降低能源成 本。根据(国际能源署)IEA的报告，2010年-2035年间，全球天然气需求量会上升50%以上。按照这种情景，天然气在全球能源结构中所占的份额在 2035年将占到25%，超过煤炭成为仅次于石油的第二大一次能源。以页岩气为主的非常规天然气产量到2035年会达到1.6万亿立方米。非常规天然气占 总天然气产量的份额从2011年的14%上升到2035年的32%。全球要新建100万口井以上，仅上游投资就高达2.76万亿美元。非常规天然气的发 展，对于新兴的发展中国家来说，起到了增加供应、缓和供需矛盾和降低能源成本的作用。但是这种前景是建立在非常规天然气的经济赢利和环境友好的开发前提上。

在非常规天然气的发展中，有许多重大的障碍需要克服。这些障碍不仅仅是常规天然气生产和利用中要克服的问题，更重要的是在页岩气开发中所产生的有关社会和 环境问题。与常规天然气相比，页岩气的工业集约型生产过程对环境造成的生态足迹和环境破坏会更大些。因为页岩气的生产需要钻探更多水平井，还需要采用水力 压裂等技术提高气体产量。页岩气的开发对土地利用、水资源（特别是饮用水）污染、甲烷等废气排放、润滑剂的重金属污染以及对当地社区的干扰和公众的身体健 康都带来很大的危险。环境问题、社会问题和减少温室气体排放是约束页岩气发展的主要障碍。美国页岩气的发展的经验和教训十分深刻。美国页岩气进一步发展正 受到环境和社会问题的约束和严峻挑战。许多欧洲国家对页岩气发展对环境的影响和破坏、以及潜在的地质变化和引发地震的不确定因素都十分担心。欧洲许多国 家，例如英国、法国和德国，对美国页岩气的能源变革并没有给予积极和正面的回应。虽然波兰等一些东欧国家对页岩气的开发抱有浓厚的兴趣，但大多数欧洲国家 认为，页岩气开发即使能够为欧洲提供大量的天然气，但对环境污染的影响和不确定性的担忧，阻止了非常规天然气在欧洲的发展。

中国页岩气资源潜力与美国一样，在世界上名列前茅。中国的常规天然气可采储量约为2.45万亿立方米，煤层气可采储量2.84万亿立方米。页岩气可采储量 尚未探明，但可采资源潜力约为25万亿立方米。中国天然气产量和消费量在总能源产量和总能耗中比例很低，2010年分别只占4.1%和4.2%。中国页岩 气发展的战略首先考虑将页岩气替代煤炭，改变我国能源消费的重碳结构。我国近年来煤炭消耗占全世界煤炭消耗的一半，煤炭消费所引起的损失约占年GDP的 7.1%以上，这种重碳的能源结构必须改变。预测2015年中国天然气消费量为2600亿立方米，需要进口900亿立方米，对外依存度为35%。2030 年中国预测天然气消耗量5000亿立方米，国内和国外进口各占2500亿立方米，对外依存度将达到50%。因此开发页岩气的第二个战略重点是减少中国对进 口天然气的依赖、保障能源供应安全。

中国政府在页岩气发展的“十二五”规划中指出，2015年页岩气产量达到65亿立方米，2020年达到600-1000亿立方米。国土资源部将页岩气开发 列为独立矿种，并进行了第一轮和第二轮的探矿区块招标。从目前在若干地区初步商业开发和试验井的资料来看，页岩气的开发前景令人鼓舞。中国的页岩气开发存 在着许多制约的因素。在中国大规模开发页岩气之前，最亟待解决的问题是如何建立页岩气的监管体制，进行市场化改革。与此同时加强环境的监管，使页岩气能够 朝着健康的方向发展。

二、中国现有的常规和非常规天然气的政府监管职能及存在的问题

从监管的角度，常规和非常规天然气同属于一个监管机构（下文所谈到的页岩气监管实际就是常规和非常规天然气的监管）。中国现在没有一个统一的常规和非常规 天然气的监管机构。中国现有的天然气政府监管职能分散，与天然气的发展不相适应，对页岩气的监管也就更无从谈起。中国没有统一的天然气监管机构，造成我国 天然气发展缓慢。中国的监管体制的建立将会促进常规和非常规天然气的大规模发展。

2.1、现有的政府监管职能分散，没有统一的页岩气监管机构。

负责页岩气发展的政府职能分散在不同的部门，各部门的政策和监管措施的出台，常缺乏互相协调。国家发改委能源局主要负责常规和非常规天然气规划制定，颁布 促进和约束常规和非常规天然气的政策和激励措施。国家发改委价格司负责价格监管，制定常规和非常规天然气在生产、流通和消费的各个环节中的价格制定。除此 之外，国家发改委环资司和气候司负责制定节能和应对气候变化的国家战略和行动方案。国土资源部负责常规和非常规天然气的资源管理和探矿权及开采权的发放。 国土资源部还负责页岩气开发的土地利用。国土资源部在2011年底将页岩气作为独立矿种进行管理，并制定市场进入/退出门槛及条件，对探矿区块进行招标。 国家环保部制定页岩气开发的环境监管标准、规范和政策。环保部根据《空气法》、《水法》以及《环境保护法》等法律法规，对违反这些环境标准进行处罚。国家 财政部和国家税务总局负责制定相关的页岩气开发利用的税收和收费标准，例如资源税的制定。

国家政府部门在管理和监管页岩气方面经常缺乏协调和保持一致性，缺乏统一的监管。例如国土资源部在页岩气开发的市场准入/退出门槛规定中，尽管提出要加强 环境保护，但没有具体的环境标准和规范。环保部相关部门也没有参与页岩气开发的讨论和政策规划的制定。页岩气开发消耗大量的水资源，包括地表水资源。国家 水利部应参与水资源的分配利用管理。国土资源部的探矿权区块招标与发改委的页岩气开发示范区之间缺少沟通和交流。中国常规和非常规天然气监管体制的建立将 会积极协调政府各个部门的监管政策、标准和要求。

2.2、页岩气监管面临的主要问题和障碍。

国内天然气管网的布局正在形成粗线条的网络，但还远远不适应页岩气发展的需要。按照《天然气“十二五”规划》的目标，西气东输三线在“十二五”实现通气。 西一线180亿立方米输气量，西二线300亿立方米，加上西三线年输气量300亿立方米，每年供应800亿立方米的天然气。中石化的煤制管道提上议程，主 要是新粵浙煤气管道，每年300亿立方米的输气量。除此之外沿海各LNG接收站也准备用管道相连接。2020年前形成的管道网络奠定了今后发展的基础，但 是页岩气的发展要求管道网络更密、布局区域面更广。管道发展非常迅速，急需对自然垄断性质的天然气输送管网进行监管。

页岩气开发需要有新技术，特别是水平横向钻探以及水力压裂技术。这些关键性的技术我国尚未掌握，关键技术的知识产权基本上都在国外公司的手中。鼓励国内企 业与国外的公司合作，学习和掌握关键技术。缺乏关键技术导致页岩气开采成本增加。在这种学习的过程中，中国公司掌握和购买这些关键技术需要付出很高的成 本。

中国页岩气的地质条件与美国相比，储存埋藏深而且比较分散。我国大部分的开采区块分布在山区和丘陵地带，开采的技术和勘探风险较大。我国勘探资源可采储量 尚未摸清，区块的资源品质也较差。在勘探过程中，寻找页岩气资源密集区不仅存在一定的难度，初期勘探开采的投入也比较大。较高的开采成本相应地约束了我国 页岩气的发展。

页岩气的开发需要投入大量的资金，页岩气开发具有成本高、运作周期长、资金回收慢的特点。目前我国打一口三千多米深的水平井需要1亿元左右。需要考虑制定 有关的政策和激励措施，使资金的筹集和投入多样化，有利于降低开发企业的风险和管理成本。所有这些问题都应该在监管体制中得到明确的反映。

我国目前没有页岩气监管机构，相应的专业监管人员也没有。页岩气的开发在我国是一个新的产业，在开发中碰到的各种问题所积累的经验和教训严重不足。即使在 常规天然气的开发中，也没有很好的培养出懂行的专业监管人员。面对将来每年钻井上万口的发展规模，监管的能力几乎为零。

现有的油气资源的开发中，环境监管能力薄弱，未有完善的环境监管标准、规范和处罚措施，企业按照自律的原则进行监管。环境监管的现场执行不到位。对页岩气 开发来说，既没有现成的天然气的开发环境标准可循，也没有根据页岩气对环境造成的潜在影响更大的因素来研究和制定新的标准。目前在各个招标区块进行的前期 勘探阶段，基本没有任何环境标准和规范可以参照，更没有现场的环境监管人员进行监管。

在现有分散的政府监管体系中，价格被政府牢牢的控制，导致中国的天然气供应量少，需求量大，缺口巨大。我国的天然气有相当大一部分供应给城市居民，政府在 价格的监管上十分小心，没有放松和放开对天然气价格的监管。气价低影响了天然气开发企业的积极性，他们将投资转向石油或其他的领域，潜在的投资者也兴趣寥 寥，天然气投资十分缺乏。这种局面造成了国内天然气探明储量少，开采力量不足。价格问题更是页岩气开发所遇到的最重要和最需要解决的问题。页岩气开采特点 需要投资者和企业投入更多的资金，如果价格太低，就无法克服在关键技术、勘探风险和保护环境等方面的较高成本，会造成页岩气发展胎死腹中。中国为了促进页 岩气的大规模的开发急需建立统一的监管机构，尤其要把放松价格监管作为市场化改革的中心，将加强环境监管作为页岩气发展的重中之重。

三、建立统一的常规和非常规天然气监管机构

我国能源市场改革的一个重要内容就是将政府政策制定和监管职能分离开来，由统一的监管机构对能源活动和服务进行监管。常规和非常规天然气的监管首先要建立 一个统一的监管机构。从目前来看，价格监管在发改委，环境监管在环保部，市场准入/退出、探矿权和土地利用由国土资源部进行管理。按照国外开发页岩气的经 验来看，尽管有的国家实施的也是分散的政府监管，但是他们有统一的监管队伍对每一口井进行全面和全过程监管，相关环境法律框架完善和执行力度很强。根据中 国监管力量弱以及环境法律执行和实施力度不强的状况，我们应该建立一个统一的常规和非常规天然气的监管机构。

3.1、常规和非常规天然气改革目标和监管目标。

中国的油气行业改革目标是，市场接轨、提高储备、放松价格监管、提高优质服务。天然气的价格应该逐渐由市场决定和与国际市场接轨，设立国际气价预警机制和 价格上限的干预机制，提高油气储备，应对国际市场价格波动对供应安全的冲击。放松放开价格监管，大力开发非常规天然气。加强环境监管，强调市场准入/退出 的环境门槛。在零售环节引入竞争，提供优质服务。根据天然气行业的改革目标应该紧紧围绕两个中心开展对页岩气的监管。一个是放松放开价格监管，推进市场化 改革。另一个是加强环境监管，消除页岩气健康发展的壁垒。简单的说，页岩气的监管目标是：经济赢利和环境保护。

3.2、监管机构的功能和设置。

监管机构的设置可依照分散和集中相结合、自上而下和自下而上相结合的方式进行。由于各个相关的政府部门在政策法规上有自己管辖的权限，因此一部分监管应该 继续由某些部委实施。这些监管主要表现的形式是标准和法规的制定，例如环境标准、规范和法规的制定；土地利用以及探矿权、开发权的授予等等。集中式的监管 是将主要的监管权集中到一个统一的监管机构。新的监管机构主要有这么几条职权：第一，市场的准入/退出门槛的设立。市场准入/退出的机制应从国土资源部剥 离出来，划归到统一的监管部门。第二，价格的监管和设定。价格监管从国家发改委完全剥离出来，统一的监管部门如果没有监管价格，就形同虚设，不会有很强的 监管能力。第三，环境监管标准应由环保部来制定，监管部门具体实施。监管部门要组建强有力的专业监管队伍，对每口井实施全面全过程的监管。第四，土地利用 监管。土地利用标准和控制由国土资源部制定，监管机构具体实施。土地利用、水资源的保护以及空气排放物的监管具体都归统一的专业监管队伍实施。

在自上而下的模式中要建立全国统一的监管机构。在现有的国家电力监管委员会的基础上，将天然气的监管职能和二氧化碳市场交易的监管职能纳入国家电力监管委 员会，并改名为国家能源和碳市场交易监管委员会。国家能源和碳市场交易监管委员会是国务院直属的事业机构。中央监管机构要精干有效。在自下而上的监管模式 中，要大力的充实和扩大地方的能源和碳市场交易监管委员会的能力，要有独立的、专业的、人力资源配备较齐的监管队伍进行管理。在监管的过程中，可以根据本 地区的条件，对上级监管部门所赋予的价格监管和环境监管进行调整。总的要求是，在环境标准和社会影响标准中，地区的标准不应低于国家制定的标准，但可以严 于国家制定的标准。价格监管根据各地的情况，较大幅度的放松，甚至放开对气价的监管。例如在东部地区，国内天然气的供应价格应与进口的LNG的价格逐渐靠 拢。中西部地区根据区域市场的供需关系，对价格进行适当的较大幅度的调整。可以采用不同的价格模式，例如天然气阶梯价格和季节性调节价格。

中央监管机构加强对地方监管的检查和督导。如果某个地方在页岩气开发的过程中，发生严重的页岩气事故和放松环境监管的现象，上级部门应该要求地方监管部门 改正，积极的落实各种改进的措施。地方的监管部门是中央监管机构的派出单位，人事权在中央监管部门手里，经费由中央监管机构全部或部分拨出。经费来源可以 从资源税，或开采权收费，或零售气价中收取，地方应拿大头。地方只设立省一级监管部门，直接掌握向各地派出的专业监管队伍。这种监管架构可以有效的避免地 方为了发展页岩气而放松对环保监管要求的现象。这种现象在过去经济高速发展的几十年里，屡见不鲜。在页岩气的发展中要杜绝这种现象的再度发生，防止重蹈覆 辙。

3.3、监管机构的公共监督

页岩气监管机构应置于公共监督之下。国土资源部和环保部不另派出专业队伍进行监管。但对监管机构的环境监管提出建议和批评，甚至可以向上一级监管部门和国 务院提出罢免主要负责人的请求。地方人大代表机构可以召开听证会，加强环境监管及提出监管人员罢免的审议和要求。社会团体和企业可对监管机构在环境监管问 题上的失职，向法院提出公益诉讼。

四、推动以价格监管为中心的市场化改革

从国外的常规和非常规天然气发展情况来看，放松价格监管是一个行之有效的方法。例如美国在上世纪三四十年代由于天然气管道的铺设和发展，要求设立联邦能源 监管委员会（FERC），对跨州天然气管道进行管理。同时各州对天然气的价格进行监管。由于考虑到天然气管道运输的自然垄断性质和消费者的负担，各州的监 管委员会往往将价格管制在一个较低的水平上，造成天然气开发不足，供应短缺。在上世纪七十年代末，美国监管机构进行了改革，大胆的放开对天然气价格的管 制，刺激了常规和非常规天然气的开发。许多企业将大量资金投入到技术研发，在开采技术上产生了水平钻井和水力压裂等技术的开发应用，使页岩气的开发出现了 井喷式的发展。目前中国进口的管道天然气和沿海进口的LNG价格都比国内生产的天然气价格高40%-60%不等。例如从卡塔尔进口的LNG达到4元/立方 米。上海从澳大利亚进口的LNG的成本比国内管道天然气成本高1倍。由于国内生产的天然气价低，影响了企业开发的积极性。逐步提高国内天然气的价格，是开 发页岩气的主要驱动力。

目前在广西、广东进行的天然气价格改革试点，其宗旨是要走市场化改革的道路，也就是要放开和放松对天然气价格的监管。有步骤的放开气价，使天然气生产成本 和合理的利润能够得到体现。既能满足保护环境的需要，也不会对消费者造成太大的负担。两广地区的价格改革说明了天然气价格的放松和放开是可行的，是值得推 广的。在东部地区天然气的需求非常旺盛，这给天然气价格改革提供了基础的条件。

政府放松天然气价格管制并不是说在什么条件下任价格自由涨落。天然气开发所涉及到的技术创新成本、投资风险、投资多样化、管网铺设以及由于环保问题所提高 的生产成本和投资成本都可以在价格的改革中得到补偿，促进页岩气的开发。按一般的匡算，由于加强对环境的监管，页岩气的生产成本会提高7%左右。在价格的 改革中，如果与进口LNG的价格相比，将国内生产的天然气价格提高20%，是完全可行的。价格改革和放松价格监管是激励页岩气发展的最主要的动力。一些人 认为在页岩气的发展中应该考虑降低环境的要求来减少企业的投资和生产成本，这种做法既危害了环境也阻碍了页岩气的发展，不可能真正的提高企业开发页岩气的 信心。放松价格监管是市场化改革的核心，是促进页岩气大规模发展的抓手。

五、加强环境监管是消除页岩气发展障碍的有效解决方案

页岩气的开发会对环境造成一定的危害并影响公众身体健康，这是引发争议最重要的原因。我国的页岩气资源很多都分布在生态比较脆弱的地区，开采页岩气如果不 加环境防备，其负面作用就会抵消开采页岩气所带来的益处。我们要吸取美国在页岩气开采中对环境造成严重影响的教训。目前美国在页岩气开发中要求更加重视环 境保护的呼声越来越强烈。许多州和联邦政府都在研究和制定更严格的环境监管措施和标准，这种新的发展趋势应该引起我们的重视。

我们要环境友好地开发页岩气。页岩气开发过程中会产生对土地的破坏、水资源的污染及有害气体的排放。这些危害都是可以通过提升技术、制定严格的环境标准和 监管措施来减少的。我国在煤炭、石油、稀土、金属矿等方面盲目开采造成不可逆转的环境破坏的教训是极其惨痛和深刻的。只有在生产各个环节加强环境监管，才 能有效避免环境破坏事故的发生。降低环境标准和放松环境监管以换取页岩气开发的速度和规模是绝对错误的想法和做法。

5.1、环境监管的核心是事前监管、全过程监管和事后评估监管

页岩气的开发监管有其特殊性，一定要加强事前监管。事前监管就是要求开发企业认真做好钻井位置的选择、当地的地质条件信息的收集、以及水资源可获得性和地 下水循环的调查。尽量减少对土地的破坏和提高有效的土地利用。在开发之前要求企业做好各种必要的信息披露，与当地的社区建立良好的互动关系，了解当地地质 条件和各种污染物背景，采集样品并密封保存，以备将来事后评估监管时所采用。专业监管队伍要针对当地条件，对环境标准和规范做出科学的、适当的调整和核 查。

全过程监管对开采的各种过程。从钻探到完井到生产以及后续过程都要进行监管，监管依据页岩气开发的环境标准和规范。过程监管也就是在开发过程的几个重要环 节必须现场评估，满足所有相关条件和要求后，经过专业监管人员签字后才可进行下步生产程序。环境监管的各种标准和规范在各个环节都应该满足。要采用绿色完 井技术以及压裂技术，压裂回水要进行处理和再利用，这些都是全过程监管的重要环节。

事后评估监管。在监管前期和监管过程中所产生的环境影响有时不容易觉察和掌握，在生产的最后阶段要对地下水、地表水的污染状况与原来的样品进行对照，得出 是否对地下水，尤其是饮用水，产生了污染。在一些气体的测试检查中要尽量减少温室气体，尤其是减少甲烷的排放。要评估页岩气生产过程对地质构造所产生的变 化以及评价发生地震的不确定因素。事后监管也建议开发商利用各种技术和措施进行补救或者回收逃逸的温室气体。事后监管的评估应该严格，对达不到标准的企业 要进行惩罚。

5.2、监管队伍的建立

监管队伍的建立和能力水平，要满足统一的监管队伍对每口井进行有效监管。监管队伍要得到国土资源部和环保部的具体授权。监管队伍有综合的、专业的知识和能 力，并经过统一培训后持证上岗。监管队伍的建立应该根据地方页岩气发展的需要进行配备和补充。目前应该积极的培养专业队伍，逐渐掌握和理解环境监管的标准 和规范。专业队伍可以在示范地区进行实际操作，然后逐步的扩大专业队伍，达到对每一口井实行监管。开展国际交流，请进来走出去，建设一流的监管人才队伍。

5.3、全面的公共环境监管

页岩气的开发过程中应该有所有利益相关方的参与。政府的主要作用是制定严格的监管标准和规范以及政策制定和实施。监管机构统一协调全国和地方的监管标准和 规范，并派出队伍对每口井实行监管。页岩气开发及相关企业应该建立企业自律标准，并将国家和地区的标准作为公司必须遵从的最低要求。当缺乏地区的环境标准 时，公司应该参照国际和其他地区的环境监管标准，制定相应的企业标准进行开发生产。非政府组织和其他社会组织要加强社会监督，监督企业遵守环境标准，发挥 监管机构起不到的作用。非政府组织制定许多推动监管的倡议，同时也对监管机构进行监督。要发挥社区的作用，由于页岩气的开发所造成的影响往往直接影响到社 区的居民身体健康及经济活动。社区的积极参与，公司和监管机构的互动可以使页岩气开发生产不仅保护环境，而且能够增加社区经济活动和增加就业机会。发挥媒 体作用，褒奖先进的企业和披露违法的企业和行为。欢迎鼓励国际组织和民间团体为中国页岩气发展献计献策。国际能源署（IEA）的页岩气发展的“黄金准则二 十二条”，壳牌公司（Shell）“自律六原则”和美国自然资源保护委员会（NRDC）的环境友好开发的“六大守则”是很好的例子。

5.4、环境监管的主要内容

水平钻井和水力压裂法是页岩气开发的核心技术。在此生产的过程中，由于润滑剂中的化学成份夹杂着大量水（称为压裂液体）以及沙石被高压注入地下井，压裂邻 近的岩石构造并扩张裂口，使天然气能够进入井中以便收集。这些水在压裂后的某个时间段又返回地面。这些生产活动可能对环境和人类健康造成负面影响，包括水 体污染、空气污染和土地破坏。

1、页岩气开发前的规划和预备工作。要禁止在生态十分脆弱的地区进行页岩气的开发，在选择钻井地点时要尽量减少对稠密人口地区、遗址、现有土地的使用和生 态环境的影响。在勘探钻井前要与当地社区、居民和其他有关单位进行商谈，并对开发的规划和运行进行公告和听取评论，听取反馈意见后进行修改。要与当地的基 础设施统一起来，尽量利用当地的基础设施进行开发，减少铺设新的道路和设施的用地。在前期准备中，要与当地的政府和监管机构建立密切的联系，按照监管的要 求准备报批材料。公司的管理人员要参与环境监管，并对当地地下水和污染物等各种环境噪音背景收集样品，进行密封保存。要向当地的监管机构报备各种信息资 料，包括润滑剂的化学成份等（这些信息可以不对外公开披露）。可以公开披露的信息要适当的通过网站或其他的形式向公众告知。

2、土地利用的影响。页岩气开发中，土地是列为首要关注的环境问题。除了气井施工需要土地外，页岩气的开发还需要更多的土地用来修建道路、水池以及输气设 施。这些土地的利用可能会破坏地表和影响周边的生物多样性。大规模钻井利用的土地量对中国来说会与农业、工业和居民用地相竞争。在中国钻井地区一般来说， 都是人口比较稠密的地方，因此要特别注意对居民生产和生活的影响。

3、水资源影响。页岩气开发的水资源的消耗是巨大的，一般一口井需要耗水1万立方米左右，这将限制在水资源匮乏地区开发页岩气。页岩气开发对当地水温以及衍生动物会产生重大的影响，要密切关注当地地表水和湖泊产生重要的季节性的径流变化。

地表水的污染如果管理不当的话，大量废水会危及到地表及地下水体，反排废水和生产废水要进行处理并再利用。这两类废水由于水力压裂生产流程，包含有各种危 害的化学物质。这些物质既来自化学润滑剂，也来自其他的化学抗腐剂和添加剂、以及其他的地下水污染物，例如碳氢化合物、重金属、盐分及自然形成的放射性物 质。在水处理的过程中，化学物质渗透到浅层土壤并进入到含水层。水力压裂液体和废水在储存和往返于钻井现场的运输过程中，要防止出现意外的地表溢漏。来自 气井的甲烷、重金属、放射性物质和其他污染物可以通过各种途径流出，污染地下水资源。劣质套管和水泥灌注也可能成为污染物流出的通道。要努力采用和做好绿 色完井技术，阻止污染物通过自然断层、裂缝、透水层以及其他方法向上迁移或流向地下蓄水层，这些都可能对地下水体造成污染。

防止地下水污染。对所在地区进行适当的地质勘查，要在哪里钻井，要在什么地方进行水力压裂都要做出评估，看是否这些活动会对深部断层和地质结构变动所引发 的地震可能性，以及液体在地质层有污染或者是防止液体污染地下水资源。进行监测，确保水力压裂的液体不会扩展到气层以外。落实严格的气井设计和施工，以及 加固和完井规则。气井和其他地层完全隔离，特别是与淡水饮用水层要完全隔离。还要采取各种措施，防止和遏制地表水泄露和来自气井的液体泄露。要对反排水和 废水以及固体废弃物进行适当处置。要努力减少淡水用量，再利用和循环利用水资源，减少对当地水资源的污染和过度开采。

4、空气质量和气候变化。页岩气的开采过程也会与天然气的开采一样，有大量的甲烷泄露而广受关注。这些温室气体的排放，尤其是甲烷排放，既浪费了开采出来 的天然气，同时也对空气质量和气候变化产生很大的影响。如果这些泄漏气体没有加以很好控制的话，那么页岩气的利用所造成的气候影响不会比煤炭所排放的二氧 化碳所产生的影响少。因此我们应该努力把甲烷泄漏排放量减少到1%以下。应该采取各种措施，利用现有的技术和新的技术来减少甲烷的排放，这些技术都是商业 化和低成本的。寻求在完井的整个生产周期内减少逃逸的和排放的温室气体。在钻井的周期过程中，尽量减少来自车辆、钻井引擎、水泵电机和压缩机所造成的空气 污染。

5、要制定相应的应急响应计划，能够与风险规模相匹配。在页岩气的开采过程中有发生各种事故的风险，要制定各种措施和方案，减少这些事故的发生和降低危害程度。在事故发生中能够积极的采取应对措施。页岩气开发对环境的影响要进行独立评估和验证。

六、建议

中国的页岩气发展正蓄势待发，众多企业摩拳擦掌，跃跃欲试，中国页岩气的大规模开发是可以预期的。但在大规模开发之前，我们必须要加强环境监管能力建设和 进行价格监管改革。我们就此提出近期（2013-2014）和中期（2015-2016）监管方面的几点建议。

6.1、近期方案（2013-2014）

• 加强各政府机构的协调，目前尤其应该加强国土资源部和发改委的协调。根据页岩气“十二五”的发展规划，制定合理的市场准入/退出标准和制度。在环境监管标准方面应该加强与环保部的协商。

• 国家发改委应该推动天然气价格改革，制定改革的指导原则和时间表。推动价格改革，发出正确的市场信号，吸引更多的投资者积极的参与页岩气的开发。克服页岩气前期开采中的较大风险和不确定因素，调动国内外页岩气公司的积极性，参与中国页岩气的开发。

• 环保部应该尽快开展页岩气环境监管的标准和规范的研究制定。在目前应该与招标区和示范地区的开发结合起来，尽快出台页岩气开发的环境标准和规范（暂定方案），使之应用在前期的开发生产中，让标准草案在实践中加以检验、修改和提高。

• 加强对页岩气开发技术和环保技术的研发、引进和应用。采取各种市场和经济手段，尽早获得成熟的页岩气开发技术和环保技术。

6.2、中期方案（2015-2016）

• 建立全国和地方的页岩气开发监管机构，组建强有力的专业监管队伍，实现事前监管、全过程监管和事后评估监管。

• 环保部要颁布一套完善的环境监管标准和规范，制定强有力的实施条例并严格贯彻执行。

• 常规和非常规天然气的部门改革趋于完善，价格监管全面放松和放开，市场化改革取得成效。

（本文由杨富强、林明彻、李晶晶共同撰写。）  

 [1] ：非常规天然气包括页岩气、致密气和煤层气等。