Rick Weston 监管援助项目主任

杨富强 自然资源保护协会气候变化、能源和环境高级顾问

进入2012年，中国正在掀起新的一轮全面改革的浪潮，推动中国在更高层次的经济、文化、政治和社会各领域的进步，保持经济、环境 和社会可持续、和谐的发展。与其它经济部门的改革进度和效果相比，能源部门的改革滞后。新的一轮改革需要应对面临的巨大挑战，激发创新性的思维，确立改革 目标，加快顶层设计的步伐，推进中国全面改革的新进程。

1. 能源部门1981-2010发展改革背景

中国2009年已成为世界能源生产和消费最大的国家 （1）。2011年底，中国一次能源生产32.5亿吨标煤，能源消费34.8亿吨标煤，占全世界一次能源消费量的21.3％ （2）（3）。名列前茅的中国能源公司，都位于世界500强之列。中国有着世界上最庞大复杂的能源部门。

1.1 市场化改革使中国能源部门充满活力

中国从1950年至1980年的计划经济期间，一直饱经受能源供应极度不足的困扰。1980年后的改革开放，在能源部门进行市场化改革，打破垄断，引入竞 争。经过十几年的努力，1997年后能源供应状况得到根本的改善，保证了国民经济发展的需要。在2002-2005年期间的经济再次高速增长，能源供需失 衡。经过三年的努力，2005年后能源供应满足了经济的高速增长。例如在发电能力的制造和建设上，中国的第一个1亿千瓦装机容量用了38年，而在 2001-2011年期间，1亿千瓦装机容量递增的实现只用了一年的时间。中国2001-2010年期间在能源方面的总投资高达14.5万亿元以上。 2011年，电力总装机量10.6亿千瓦，其中太阳能电池装机300万千瓦，风机装机容量6500万千瓦，并网4500万瓦。太阳能电池和风机生产能力分 别超过1000万千瓦和2000万千瓦（4）。中国在能源开发和利用的许多技术领域都走在世界的前列。市场化的改革保证了经济发展的能源供应，能源长期短 缺的局面已一去不复返了。

1.2 节能优先使中国能源部门扩增效率

1983年，中国政府将节约能源、提高能效做为中国能源发展的重要战略举措。1981-2000年实现了能源增长140%，保证经济增长550%的历史成 就。2001-2005的第十个五年计划，能耗弹性系数五年平均值为1.02，能源消费增长率超过了经济增长率， “十五”的年节能率为负数-0.4%，能源极大浪费（5）。中国政府在2006-2010年的“十一五”计划中采用20%的能耗强度节能目标，扭转能源过 量消费的趋势，完成了19.1%的节能目标，节约了6.3亿吨标煤。CO2排放强度下降20.8%，减少了15.5亿吨CO2排放（6）。中国在 2011-2015年第十二个五年计划期间，继续实施能源强度下降16%和碳强度下降17%的目标。中国能源部门的改革，把量化的节约指标做为强有力的政 策性抓手和利器。

1.3 对外开放使中国能源部门增强竞争力和创新力

中国政府制定的能源市场政策是“开发利用二个市场二个资源”。中国1993年成为石油净进口国，2006年成为天然气净进口国，2009年成为煤炭净进口 国。2011年中国石油、天然气、煤炭对外依存度分别达到55.2%、21.6%和5.3%（7）。中国的经济增长和国际能源供应依存度的提高推动了国际 能源市场的发展和繁荣，弥补了中国能源资源“缺油少气”的供应状况。国际上先进的能源勘探、开发、转换和利用技术巨大地促进了中国能源部门的发展。改革开 放使中国能源部门增强了国际的竞争力和技术创新能力。

2. 中国能源部门面临的严峻挑战

中国能源部门在1981-2010面临的主要挑战是解决能源供应不足，保障经济高速发展。与中国经济的高投入、高污染、高排放、低效率、低产出的发展模式 相对应，现有能源系统需要转型，以应对面临的气候变化、环境保护、资源节约、能源安全的挑战。中国能源部门的改革就是要解决能源可持续发展的问题。

 2.1 积极应对气候变化，大力减少CO2排放。

中国的碳排放和减排行动受到全世界日益关注。中国2000年CO2排放35.23亿吨，人均2.78吨， 2011年CO2总排放约为75亿吨，人均5.6吨，占全世界总排放22%左右。如果CO2排放的速度没有改变的话，2020年中国CO2排 放将占到世界总排放约25-28%，中国受到气候变化的影响的压力越来越大（8）。中国政府2009年在哥本哈根的第17届气候变化框架大会上做出承 诺，2020年要在2005年的基础上将碳强度降低40-45%。可再生能源和新能源占总能耗的15%，大力增加森林碳汇，2020年森林面积比2005 年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。中国需要制定更严格的排放指标和建立有效的执行体系。应当清醒地认识到，即使中国采取更 高的碳强度减排方案，碳排放总量依然会较快的增长。决策的思维和应对措施必须要有一个全新的变化。中国人均碳排放量增长速率应该引起警觉。

2.2 讲求实效，狠抓节能政策的落实

中国制订了节能优先的能源发展战略，但在贯彻落实上遇到许多障碍。与1991－2000年期间的年平均能耗弹性系数0.37相比，2001－2010年 10年的平均能耗弹性系数为0.8，高出116% （3）。中国政府在“十二五”（2011-2015）期间的一项重要着力点就是要转变经济发展模式，调整经济结构。中国政府16%的能源强度和17%碳强 度的目标是促进经济模式转变的十分有效的抓手。完成“十二五”的节能减碳目标的挑战更加严峻，挑战主来自于地方的GDP冲动和节能政策的贯彻落实。 2011年是“十二五”规划的第一年，节能率只达到2.01%。2011年的结构节能对总节能量是负贡献。即使“十二五”期间能实现16%能耗强度和 17%碳强度目标，与2010年相比，能源消耗和CO2排放仍增长26.2%和17.7%，增长的速度仍然过快（8）。在今后三十年内（2011-2040），赶上和领先发达国家的能效水平是节能努力的目标。

2.3 能源结构的低碳化清洁化

中国能源结构趋向重碳化，对环境破坏日趋严重。1990-2002年间，煤在总能耗的比重由76%下降到68%。但新一轮的经济热潮对能源的强盛需求，迫 使国家和企业将能源投资开发的重点转向国内可获得的成本低廉的煤碳，导致煤碳的比重在2011年又重回到70%（2），可再生能源的比例下降到8%以下。 如何把注意力和资源投向能源终端利用效率的提高上，开发利用更多的清洁气体能源，例如天然气、页岩气和煤层气，以及大力发展可再生能等就显得十分重要。

中国的能源消费占到全世界的21%。能源开采、运输、转换和燃烧的过程中，对环境、生态、公众健康造成很大的破坏和威胁。仅煤炭利用的所有环节所造成的各 种社会损失，约占当年GDP的7.1％以上 (9)。2020年可再生能源和新能源要完成占总能耗15%的目标，2030年，将可再生能源目标提高到20-25%。到2050年，可再生能源力争成为 主导能源，占总能耗40%左右。中国将会引领世界可再生能源发展潮流。

2.4 注重能源安全

国内能源安全问题突出，主要表现为资源在地理区域分布的不均匀性，开发地区生态环境脆弱；大规模能源供应技术的不确定性，供应中断的风险大；交通运输系统 的限制；能源储备不足；土地和水资源的限制；能源监管体制不力；竞争市场机制的缺陷；气候变化挑战能源安全的传统观念和战略措施等。

国际油气资源的市场和贸易正在经历着新的变化和出现新的格局，提供了机遇期的窗口。中国企业应加强应对国际石油市场的政治和经济风 险的能力。预计2020年中国石油消费6—6.5亿吨，对外依存度上升到65%-70% 。2030年中国预测天然气进口量2500亿立方米，对外依存度达到50%（5）。煤炭、铀燃料和电力进口也会增加。国内大力推进非传统天然气开发的环境 风险和供应安全也会上升。国内外传统的和非传统的能源安全问题已引起更多的关注。

3. 中国能源部门新一轮改革十分迫切

中国能源部门的新一轮改革是应对2011-2040年的新挑战和克服前30年市场化改革中的缺陷和遗留问题， 例如环境质量仍继续恶化。新一轮改革的任务更艰巨、更困难。

3.1 中国能源部门改革的目标

可持续发展是中国能源部门发展的方向。改革的目标是首先要确定的关键问题。不同的目标会有不同的改革方案和路线图，成效的衡量标准也不一样。中国能源改革 的目的就是为经济的可持续发展和公众生活水平的提高，提供稳定可靠的绿色的能源服务。不同的时期，针对主要问题和挑战，改革会有不同的目标和重点。在 2011-2040期间，能源部门改革目标是：提供稳定可靠的、可承担得起的、低碳绿色的能源服务。具体地说，应对气候变化、资源可持续性利用、环境保 护、绿色发展、能源安全和合理价格是能源部门改革的六大重点内容。

3.2 中国能源体制改革的顶层设计

制定以«能源法»为上位法的能源法律体系，指导能源部门的活动。中国长期以来对法律的重要性认识不足，主要靠政府的行政法令来指导 活动，导致在实际的经济活动中，产生了无法可依、有法不依的被动局面。在近中期内（2012-2020），能源部门的上位法«能源法»急需制定、通过和实 施；加快制定«原子能法»、«核安全法»、«石油天然气法»；修改《电力法》和《煤炭法》。加上现有的«可再生能源发展法»和《节约能源法》，在2020 年之前形成一套完整的能源部门的法规法律体系。支撑法律的实施细则要有很强的实施力度和执行力度，讲求实效并奖惩分明，否则能源部门的改革就有可能偏离可 持续发展的方向。

彻底实施“政监分离”的公共管治体系。能源监管部门应是有权威的、独立的、有效的和专业的。但中国目前监管系统薄弱。政府部门现有 的能源管理体系中的监管部分要与政策制定剥离并行。现有的电力监管委员会和国家矿山安全监管总局就是实例。以国家电力监管委员会为例，2003年成立以 来，虽然做了很多工作，但成效与设计初衷的目标相差甚远。主要原因是本应属电力监管委员会的电价制定制度和市场准入/退出制度并没有从国家发改委划出，仍 由国家发改委管理。中国常规天然气和非常规天然气发展迅速，由于管网的自然垄断属性，应须监管。将天然气的监管职能和CO2市场交易监管纳入国家电力监管 委员会，并改名为国家能源和碳市场交易监管委员会。现有的核安全局已不适应核安全发展的形势要求，鉴于核安全的极端重要性，将现有的核安全局从环保部剥离 出来，直属国务院，改名国家核安全监管委员会，或国务院国家核安全局。待时机成熟后，所有的能源监管机构再与其它的审计、审核和监管部门（如证监会、银监 会、保监会、安全生产监察总局、食品安全监管机构等）划分给全国人民代表大会，使人大能切实有效地行使审核和监督权，真正做到政监分离。在此之前， 人大应加强相关监督权和审核权。

成立国家能源部。中国是世界上最大的能源生产和消费国，也是最大的CO2排放国。中国的能源企业大且多，在世界能源领域都名列前茅。中国在控制能源产生的CO2排 放方面和加强节能方面也担子沉重。由于能源问题的重要性，中国2008年成立了由国家总理担任组长的、有17个部委领导参加的国家能源委员会，并将秘书处 放在由发改委代管的能源局。国家发改委能源局是2008年大部制改革中，没能成立的能源部的中间产物。发改委能源局主要负责能源的生产和规划，节能工作由 发改委的环资司负责，能源价格由发改委的价格司负责，与能源相关连的职责划分不清和重叠。另外，发改委能源局的权威不够。在现有的能源局的基础上成立国家 能源部是必要之举，改革的行政成本很低。国家能源部根据国务院的授权，制定能源供应、节能和减CO2排放的规划和政策，指导和管理好国有能源公司。

在省区和主要大城市一级政府机构框架内设置应对气候变化管理部门。中央政府应对气候变化的主管部门是国家发改委，具体办事单位是气候司。中国成立了国家应 对气候变化领导小组，国务院总理任组长，秘书处放在气候司。中央与地方政府部门机构的设置通常一一对应， 便于上传下达。但地方政府的发改委没有设置与国家发改委气候司相对应的处室。由于地方政府机构的不健全，很大程度上影响了应对气候变化政策的实施力度和效 果。中国的气候变化问题在现阶段是发展问题。随着中国气候问题从外交问题、发展问题向环境问题方向演变，中国环境部门应加强自身应对气候变化的能力建设， 担当起角色的重要转变。

3.3 能源部门改革的具体指导方针

指导方针是改革目标的具体化。中国能源部门改革的指导方针是：节能优先、结构优化、环境友好、价格理顺、绿色发展、安全供应。节能优先就是将节约能源、提 高能效放在首位，讲求实效，狠抓节能政策的贯彻落实。结构优化就是能源结构的低碳化，以应对气候变化。围绕煤的角色，把煤炭消耗总量和煤炭消耗比重降下 来， 把清洁能源的比例升上去。环境友好就是供应清洁能源，高效利用能源，对环境污染生态破坏最小化。理顺价格就是深化价格改革，放松天然气价格管制，天然气和 石油价格与国际市场接轨，煤炭价格市场化，电力价格实时化、阶梯化。绿色发展就是能源未来和未来能源是可再生、可持续、可永续，大力发展可再生能源和核聚 变能。安全供应就是努力应对传统和非传统的能源安全问题，保障能源供应不中断。我们明确地指出，在能源部门的改革中，“打破垄断、引入竞争”不是本次改革 目的，而是手段之一，应因时、因地、因事而灵活应用，为改革的目标服务。

中国煤炭行业的改革指导方针是：环境保护、低碳发展、总量控制、市场导向。中国的煤炭开发利用必须严格遵循环境保护的要求和标准， 不能满足环保生态标准的生产者和使用者，一律退出市场。技术研发以减碳为重要的目标之一。实施煤炭消费总量控制，把煤炭的消费速度、比例和总量尽快降下 来。煤炭市场是竞争性市场，全国煤炭企业经过淘汰后，有50-100个大中型煤炭企业保持煤炭市场的竞争态势。取消电煤双轨制，煤价由市场决定。打破地区 价格垄断和打破煤炭流通市场的任何形式的垄断。

中国的油气行业的改革指导方针是：市场接轨、安全机制、放松管制、优质服务。充分利用国际机遇窗口，扩大二个市场二个资源，价格改 革与国际市场接轨。设立国际油价预警机制和价格上限的干预机制。提高油气储备，应对国际石油市场价格波动对油气安全供应的冲击。放松监管，大力开发非常规 天然气（页岩气、煤层气、致密气等）。在上游开发和炼油环节，由于环境生态敏感和高技术高投资的要求，强调和设置市场准入的高门槛。在零售环节，引入竞 争，提供优质服务。

中国电力行业的改革指导方针是：低碳结构、节能高效、供应安全、公平公益。发展超智能电网，发电结构优化，可再生能源和清洁能源的 比例逐年增大，要有强制性的比例要求。电能利用广泛，有量化测量手段，节能技术发展快速，提高能效潜力大。电能的供能系统和用电系统要稳定可靠，加强需求 端管理和响应， 削峰填谷。核电安全极端重要，加强核电安全监管。所有公民都有权力获得电力，保障供给，同网同价。采纳实时电价和阶梯电价，消费多付费多。

可再生能源行业的改革指导方针是：技术领先、成本有效、规模制造、讲求实效。可再生能源要加大研发力度，实现技术突破和规模化生 产，大力降低成本，达到可与任何低成本传统能源相竞争。无论是规模化的大尺度的可再生能源，还是分布式的和家用的可再生能源的利用，都要讲求实效，稳步推进。扩大可再生能源的配额。将可再生能源由配角变主角，成为能源供应的主导能源。

参考文献：

1. 中国统计年鉴2011，中国统计出版社，2011年9月

2. «2011年国民经济和社会发展统计公报»，国家统计局，2012年2月22日，国家统计局网站（http://www.stats.gov.cn/）

3. BP世界能源统计2012，2012年6月

4. 卢红，《中国可再生能源发展前景访谈》， 2012年3月29日

5. 《2050中国能源和碳排放报告》，中国能源和碳排放研究课题组，科学出版社，2009年7月

6. 《中国能源发展报告》，中国能源研究会，中国电力出版社，2011年11月

7. 中国行业研究网2012年3月22日 http://www.chinairn.com/news/20120322/820965.html

8. «中国低碳发展报告（2011-201 2）»，清华大学气候政策研究中心，清华大学出版社，2012年2月

9. 茅于轼等人，«煤炭的真实成本»，煤炭出版社，2008年9月