杨富强 自然资源保护协会 能源、环境与气候变化高级顾问
林明彻 自然资源保护协会 中国气候与能源政策主任
李晶晶 自然资源保护协会 中国核安全项目研究员
摘要
本文分析了21世纪第一个十年（2001-2010）中国能源开发利用状况和2020年前中国能源发展的主要趋势。本文指出2001-2010期间，尽管 中国能源支撑了中国经济的超高速增长，中国经济增长的粗放型模式导致能源过度消费和能源系统本身的重碳化。作者认为中国能源“走出去”的战略是成功的。国 际油气市场的变化提供了新的机遇，除了采取各种能源供应安全的防范措施和政策外，2020年前中国对外油气的依存度仍然快速增长。本文特别强调应对气候变 化、节能和煤炭消费总量控制是中国能源可持续发展的三个关键问题。中国正在酝酿新一轮的改革，作者对能源部门的改革目标和内容提出了一些建议。
1. 前言
中国能源的开发利用对世界能源市场和发展趋势产生越来越大的影响。2001年以来，中国能源的开发利用上了一个新台阶。到2010 年底，中国一次能源生产29.69亿吨标煤，能源消费32.49亿吨标煤，占全世界一次能源消费量的20.3％。中国2009年已成为世界能源生产和消费 最大的国家。中国能源保障了经济高速发展的需要（1）。中国1993年成为石油净进口国，2006年成为天然气净进口国，2009年成为煤炭净进口国。 2011年中国石油、天然气、煤炭对外依存度分别达到55.2%、21.6%和5.3%（2）。显然，中国的经济增长和国际能源供应依存度的提高推动了国 际能源市场的发展和繁荣，与此同时，能源供应安全成为国内高度关切的问题。
可持续发展是中国能源部门追求的目标。中国的煤炭消费自2002年以来一直维持在占总能耗的68%－72%。2011年的煤炭消费 量为35.8亿吨，是历史上煤耗总量增加最多的一年，煤耗在总能耗的比重上升至约70%（3）。中国资源的快速消耗、环境破坏造成的损失、公众身体健康的 威胁不能再继续下去了。中国碳排放2008年居世界第一，如果这种排放趋势和速率不加改变的话，2020年中国的碳排放量可能是美国和欧盟的总和。中国正 在酝酿新的一轮改革，推动经济模式和政治体制的转变。能源部门的改革目标和政策选择的讨论，受到世界的注目。
2. 中国能源保障了经济高速发展的需要。
中国在2010年GDP总量超过日本，位居美国之后成为世界经济的第二大经济体。中国的工业化、城市化、全球化和市场化使中国的经济飞速发展。充足的能源供应支撑了经济高速发展。
2.1 经济增长与能源消费增长呈现双高局面
经济增长得益于能源保障供应能力。2001年至2010年期间，按2000年不变价计算，经济增长平均年增速为9.48%。 2010年中国GDP的总量是2001年的2.3倍。与此同时，能源的平均年增长速率为8%。与1991－2000年期间的年平均能耗弹性系数0.37相 比，2001－2010年10年的平均能耗弹性系数为0.8，高出116% （1）。经济和能源消耗增长的主要驱动力来自四个方面。
中国正处于工业化的上升时期，高耗能产业增长尤为显著。中国工业占整个经济的比重从2001年的40%上升到2010年的42%。 2011年粗钢产量达6.8亿吨，占全世界总产量的45%，水泥产量达到20.9亿吨，占全世界产量的60%（4， 5）。汽车产量2011年达到1841.6万辆，居世界首位。中国的城市化进展迅速，2011年有51.4%的人口居住在城市，超过农村人口（3）。从 2001年至今，每年城市移民人口的平均增长率超过1.26%, 也就是每年有1200万至1500万人口从农村迁移到城市中，相应的城市能耗也每年增加1500万吨标煤以上。中国加入WTO加速了中国融入全球化的进 程。中国的进出口总量从2001年占世界的第7位，上升到2010年的第2位（1）。中国是世界的制造业中心。在进出口产品隐含的能源净出口量占能源总消 费量的18-25%。也就是说2010年，有6-8亿吨标煤消费在为国外消费者生产的产品上（6）。市场化的改革使中国的能源部门焕发活力。例如在发电能 力的制造和建设上，中国的第一个1亿千瓦装机容量用了38年，而在2001-2011年期间，1亿千瓦装机容量递增的实现只用了一年的时间。据我们估算， 中国2001-2010年期间在能源方面的总投资高达14.5万亿元以上。市场化的推进使居民生活彻底摆脱了缺油少电的能源供应局面。中国在能源开发和利 用的许多技术领域都走在世界的前列。
中国从1950年至1997年之间，都要克服能源供应不足的状况，限制了经济潜力的发展和人民生活水平的提高。在 2002-2004年有一段时间电力供应不足，能源供需失衡。经过两年的努力，2005年能源供应满足了经济的高速增长。电力的普及提高了人民的生活水 平。中国的可再生能源有了长足的发展。2010年底，中国光伏发电总装机容量达到52万千瓦，风机装机容量 2958 万千瓦，生物质能和地热能装机分别为 512万千瓦和 2.8万千瓦，2010年中国太阳能热水器年产量4900万㎡，占世界年产量80%左右（2）。国家实施了在偏远地区和岛屿的阳光计划和送电下乡，采用电 网、分布式可再能发电（太阳能、风能、小水电、地热能）和户用发电装置相结合的供电措施，10年内无电人口下降到500万人左右。低成本的能源供应，对消 除贫困人口和增加就业，发挥了巨大的作用。
2.2 能源过度消费和能源结构的变化
中国2010年GDP占全世界GDP总量的9.3%，但能源消耗量却占全世界总量的20.3%（7）。能源利用产生的经济效益低， 高投入、低产出、低效率和粗放型的经济发展模式，导致能源的过度消耗来保持GDP的高速增长。1981年以来，中国政府将节能作为中国能源的核心问题，是 应对资源节约、环境保护、能源供应安全和气候变化等诸多挑战的主要利器。1980-2000年能源强度下降了68%，也就是说，能源只增加了140%，保 证了经济增长550%的历史成就（8）。如图1所示, 2001-2005的第十个五年计划，能耗弹性系数五年平均值为1.02，能源消费增长率超过了经济增长率，高于1996-2000第九个五年计划年均 0.25的弹性系数，这主要是1997以后新一轮的经济改革积蓄了新的更强劲的经济发展动力，例如房地产的市场化、基础设施的扩张、城市化进程加快、加入 WTO的进出口贸易激增等，促进高耗能部门的超增长。“十五”（2001-2005）的年节能率为负数-0.4%，能源极大浪费（8）。
资料来源：中国统计年鉴2011
图1 2001-2012政府GDP规划增长率，实际GDP增长率和能耗增长率
中国政府在2006-2010年的“十一五”计划中第一次采用20%的能效强度节能目标，试图扭转能源过量消费的趋势。20%是一个创造性的好办法、好抓 手，符合中国的国情。在中央政府的强力推动下，把国家的节能分标分解到各省和地方，并制定了一系列强制性和激励性的措施。即使经历了世界金融危机的冲击， 中国在2006-2010年扭转了能耗快速上升的局面，能耗弹性系数下降到0.58，完成了19.1%的节能目标，节约了6.3亿吨标煤，CO2排放强度 下降20.8%，减少了15.5亿吨CO2排放（9）。尽管中国节能取得了瞩目的成绩，但粗放型的经济发展模式并没有得到根本的改变，实际GDP仍然在高位运行, 能源继续过度消费。
能源系统在保障经济高速增长的同时，能源结构也趋向重碳化。1990-2002年间，煤在总能耗的比重由76%下降到68%。如果按照这种趋势，2011 年的煤炭比重可能下降到63%左右（8）。但新一轮的经济热潮对能源的强盛需求，迫使国家和企业将能源投资开发的重点转向国内可获得的成本低廉的煤碳，导 致煤碳的比重在2011年又重回到70%（3）。石油和天然气稳定地维持在22%左右，核电和可再生能源经过多年的发展，2010年也只占总能耗的 8.7%，由于2011年煤炭的快速增长，导致可再生能源的比例下降到8%以下。这种重碳化的能源结构与中国的经济结构和工业重型化相对应。重碳能源结构 所产生的后果是效率低、污染严重、CO2排放高和矿工死亡率高。与国际上能源系统综合效率45%相比，中国只达到38%左右 （7），能源结构的低碳绿色化是中国能源政策研究和战略的重点之一。如何把注意力和资源投向能源终端利用效率的提高上, 减低煤炭比重，开发利用更多的气体能源，例如天然气、页岩气和煤层气，以及大力发展可再生能等就显得十分重要。
2.3 国内能源安全问题突出
资源在地理区域分布的不均匀性，造成国际和国内的能源供应安全问题。我们应当重视广义上的传统和非传统的能源安全问题。国际上由于 地缘政治、国别之间的政治和经济差异，常利用能源作为政治斗争的工具。关于国际能源安全、尤其是石油和天然气问题，我们将在第三章中重点加于分析。中国国 内的能源供应安全是多层次的，包括传统的和非传统的安全观念。
• 生态环境的脆弱性。在许多能源资源集中的地区，其生态环境极其脆弱，为了保护生态环境，不能进行能源开采和生产。另一方面，这些地区易发生干旱、洪水、泥石流等，对能源生产和运输产生很大的破坏作用，阻断能源供应。
• 技术的不确定性。在能源开发利用上，有些先进技术的不确定性明显存在，会中断能源供应和利用。核电历史上发生的三次重大事故，尤其是日本福岛核事 故造成了巨大的损失和危害。核电厂的关闭和停机，对经济造成不可估量的损失。发展核电，安全第一。中国开发的超高压输电技术，一条输电线路负载几百万千瓦 的电力容量输送，一旦中断，用电方损失巨大。
• 交通运输的限制。能源靠铁路、管道、电网、水运和公路输运。中国有一半的煤炭靠铁路运输，由于运力有限，大量煤炭被积压，造成供应不足。火电厂供煤不足的现象经常发生。
• 能源储备不足。石油和天然气的储备已得到重视。但其它能源的供应，例如煤炭，也应做好储备工作。可考虑在煤矿、港口、用户（电厂、钢铁厂等）和煤厂储备15天左右的用煤。在煤价上消化储备运行成本。
• 土地和水资源的限制。生物柴油、乙醇的开发利用不与粮食和经济作物争地。其它能源的开发中，如煤、石油、天然气、页岩气等开发中，要注意保护土地资源、水资源和其它资源的利用，并防止地下水和土壤的污染。
• 社会不稳定和冲突。能源供应系统不得破坏。社会动乱和恐怖分子会对运输管道、电网、核电站进行不同程度的破坏和损坏。在能源立法中应做出惩处的规定。社会的稳定性会促进能源安全。
• 监管体制不力。能源监管部门应是有权威的、独立的、有效的和专业的。但中国目前监管系统薄弱。中国能源系统，无论是生产还是消费，都在世界上规模 最大，但政府管理部门只有国家发改委的国家能源局，而没有类似能源部的强有力的政府机构进行管理，政府的权威性明显不足。电力和天然气是自然垄断的行业。 天然气没有监管机构，电力监管委员会没有制定电价的权力，都不能很好地履行自己的职责。成立国务院直属的核电安全监管委员会是核电安全平稳发展的必要条 件。
• 竞争市场机制的缺陷。竞争性市场使能源过度供应，并刺激过度的消费。因此导致生态恶化、环境污染和加剧气候变暖。
• 气候变化与能源安全息息相关。气候变化挑战能源安全的传统思维观念和战略措施。
3. 中国国内和国际能源市场的联系日益密切
中国能源资源量的分布特点是“富煤、缺油、少气”，油、气国内供需缺口日益扩大。中国政府制定的能源市场政策是“开发利用二个市场二个资源”，即开发利用 国内与国际二个资源和国际与国内二个市场，尤其是石油和天然气市场。与其他许多依赖油气进口的国家一样，国际油气的供应安全是中国国际能源政策的重点。
3.1 石油供需市场和进出口
中国在1960年代、70年代和80年代，除满足国内的需求外还出口石油，最高时1986年出口石油3300万吨（10）。由于国内进口石油的快速增加， 中国于1993年成为石油净进口国。到2011年，中国消费了4.44亿吨石油，石油进口依存度达到55.2%，超过美国，位居日本、印度、欧盟之后 （11）。中国石油的生产量在2001-2010年之间的年平均增长率只有2.2%，石油消费量平均年增长率却为5.3%（1）。中国石油产量2010年 约占世界产量的5%，但消费量却占世界消费量的10.5%，这种增长的势头仍然强劲（7）。
中国的石油消费在中国的总能耗中，由2001年的21.8%下降到2010年19.0%。2009年石油的消费部门工业占 40.9%，交通占35.3%，生活占8.2%，建筑占5.1%，农业占3.4%，发电占1.3%，其它5.7%。中国公路交通发展迅速，2010年交通 车辆现有存量0.78亿辆，比上一年增长24.2%（1）。2011年估计交通车辆存量0.9亿辆以上，机动车辆达2亿多辆。中国轿车产销量2009年就 已取替美国，成为世界轿车产销量第一大国。中国城镇每百户汽车平均量2010年为13.07%，汽车市场潜力巨大，交通石油消费将大幅上升(1)。预计 2020年中国石油消费6—6.5亿吨，对外依存度上升到65%-70% (6)。
中国石油战略储备是用于抵御国际石油市场供应中断的风险。按国际能源署关于石油储备的定义和要求，石油储备要达到相当于该国90天原油和成品油净进口量。 中国目前的储备远没有达到国际能源署的要求。中国石油战略储备在2005年开始着手准备，以应对日益增长的石油进口的中断对石油供应的安全。中国第一批的 石油战略储备分布在浙江、江苏、山东和辽宁半岛，第二批扩至河北、广东、福建、海南沿海，以及湖北等内陆地区。中国战略石油储备目前达到45天。2020 年期待第三批中央储备基地建成后，可以到达90天的水平 (13)。
为了加快石油储备，中国政府应当探讨中央政府、地方政府和民间的三级石油战略储备。中国政府出台了有关«石油战略储备条例»，对石 油储备给予立法律上的定位。中国可以学习德国和日本有关石油战略储备的做法，由政府规定一比例，政府统一采购和供应油源以及对储备采取统一调度的措施。例 如日本民间储备达到了77天，占国家总储量的46.4%（13）。
国际油气资源的市场和贸易正在经历着一种新的变化和出现新的格局。如何适应和影响这种地缘政治相关联的油气资源国际市场，对中国来 讲，也经历了摸索、熟悉和积极应对的阶段。上世纪90年代中国政府鼓励中国石油企业“走出去”，中国石油企业所获得的海外份额油主要是就地销售和处理，收 入在国际市场上用于购买国际市场的原油。近年来，海外寻找石油资源和利用海外市场的步伐加快。海外并购成为中国石油公司的主要手段。海外投资企业已扩展到 油气勘探开发、生产销售、管道运输、石油化工等领域。中国三大油企（中石油、中石化、中海油）已在世界上几乎有油资源的地方都有合作项目，海外权益油产量 约为8500万吨(14)。中国国内油气供需缺口的不断扩大，刺激中国油企在权衡各种风险后，通过国际直接投资获取海外油气资源。但国际和石油输出国的政 治和经济风险仍然挥之不去，中国企业应对这种风险的经验还很欠缺。例如2011年发生的原苏丹国家的分裂独立和利比亚的政权更选，对中国的投资项目和收益 造成很大的损失。
中国海外油气资源开发的策略应随形势变化进行调整。在中国油企进入海外市场和资源的开发利用中，由于油气资源丰富、吸引力强的地区 或国家由发达国家的跨国油企所占据和经营多年，中国油企的贸易合作谈判集中在政治风险高商业吸引力低的地区，比如非洲地区、南美洲和中亚地区。中国对外油 气供应安全的调整的目标可分两个部分。第一部分为大力发展与吸引力大而政治风险平稳的国家的合作，包括沙特阿拉伯、俄罗斯、加拿大、委内瑞拉。第二部分开 展各种外交关系维持和扩大原有的进口地区版图。
表1列出中国十大原油来源国家。据海关总署统计数据表明，2011年中国共计进口原油2.54亿吨，比2010年增长6.05%。 十大石油来源国占总进口量的81.2%。中东的5个国家就占中国进口石油的47%。中国依靠中东国家石油输出的程度可见一斑。与2010年相比较，进口石 油增长最快的国家包括委内瑞拉、伊朗和俄罗斯三国，反应中国试图摆脱中东石油供应独大的风险，使进口石油供应多元化。沙特的石油出口占总进口石油的 20%，增长依然强劲，也反映了中国进口地区多元化仍然艰巨，需要作一长时间的努力。
表1. 中国十大石油进口国
沙特阿拉伯、俄罗斯、加拿大、委内瑞拉的石油资源丰富，各占世界石油剩余可采储量的19.1%、5.6%、2.5%和12.9%， 四国总计占据40.1%的世界石油可采储量，举足轻重（7）。四国的石油输出的潜力大，国内政治稳定，政治风险低，区域分布平衡，且与中国关系友好。沙特 是全球石油输出最大的国家和生产量第二大国家，是OPEC组织中最具话语权的成员国。沙特近几年努力开拓发展中国家的石油进口，以取代日益减弱的发达国家 的石油进口。俄罗斯资源丰富，现在是世界最大石油生产国和第二大石油输出国。俄罗斯油气出口出于政治和经济的原因，重心东移，对华出口期待会增加。加拿大 的石油、油砂和页岩油资源都很丰富。由于美国对加拿大的进口需求减少，加拿大政府积极开拓中国市场，期望能在对华石油输出上占有一席之地。委内瑞拉是中国 在南美洲油气资源开发和贸易的前哨阵地。委内瑞拉石油资源丰富，也为中国油企的进入创造了很好的资源条件（15）。
在重点地区的选择上，要特别关注中东地区和非洲地区。非洲地区是一个潜在的石油生产和出口地区。非洲地区生态环境脆弱，基础设施落 后，政治和社会不稳定。但非洲地区的国家与中国的关系友好，发展非洲石油经济，可以取得双赢。中国油企在非洲的开发，要特别重视地区的经济发展、就业和能 力建设问题，保护好环境和生态。中东地区的石油可采储量占全世界总储量的56%。无论是过去、现在和今后较长的一段时间内，中东地区仍然是中国进口石油的 主要来源。中国和伊朗的关系比较敏感，易引起各种政治猜测，要妥善处理。但在应对石油进口安全方面，并不要采取压低和减少中东石油的进口增加量，而是着重 在中国国内采取各种防备措施，降低石油供应中断和高油价冲击风险发生所造成的损失。加强与中东国家的良性互动很重要。
中国在南海一些岛屿的主权问题成为近期国际政治博弈的焦点。美国战略东移，将太平洋地区和亚洲做为其今后的重点。这与整个世界经济 的重心东移（从欧洲-北美洲为中心向亚洲转移），以及世界能源需求，尤其是油气旺盛需求的东移，产生了重叠。地缘政治和军事冲突的可能性增大。中国应把油 气的供应安全视为一种“商业利益”，采取商业运作的手段，不以军事为解决方案，并尽量将商业与政治问题脱钩。倡导和呼吁海运通道畅通，保护中国和各国商船 航运的自由和安全，尤其在马六甲海峡、霍尔木兹海峡、苏伊士运河和巴拿马海域地区。中国南海的正常航运也不会因中国在南海地区重申主权而改变，中国南海的 航运是正常和安全的。
国际的政治和经济的变化改变了原先固有的传统能源供应安全观念和做法。2008年的金融危机以来，新兴国家，尤其是金砖五国和亚洲 经济的强劲增长，世界的经济重心和油气需求的中心东移。例如在亚洲的中国、印度、日本、新加坡、韩国、中国台湾等国家地区，占中东石油出口的75%左右和 占全世界石油出口的45%左右。这种比重还将稳定上升。欧洲的油气进口增长迟滞，近几年甚至下降。美国由于强调能源供应安全和能源独立，大力发展页岩气和 开采国内石油，对外能源依存度下降到53.5%（12），石油进口大幅度下降，甚至出口成品油。综观国际经济和政治形势以及国内对石油的需求，发生类似 1970年代第一次和1980年代的第二次石油危机的条件已经改变，威胁力大大弱化。
中国目前的“石油供应安全”不是以降低石油依存度为衡量标准，而是要积极地开展政治、外交、经济、技术的交流、沟通和合作，保障石油 进口的供应通道和渠道畅通。待国内的经济发展到较高的程度和国内积极寻找的能大规模地替代进口的能源的时候，才有经济和物质基础逐步把对油气资源进口的依 存度下降到一个可控的水平。我们以为，尽管大规模突发性政治事件引发的国际石油动荡的可能性很小，但国际市场对某些政治事件和需求会进行投机炒作，尤其是 对中国、印度等发展中国家的油气需求变化的石油市场投机性行为会增多，仍会引起国际市场的价格波动和冲击。中国可借鉴和学习国际能源署以往所采用的有效对 策，例如能源安全立法、战略油气储备、强调节能和提高能效、能源价格改革、替代能源、制定积极应对方案和措施以及相关国家的共同行动等。同时，中国要制定 国际油价的预警机制和价格上限，如突破价格上限的油价持续时间过长，可动用储备缓冲高油价冲击。国际能源署（IEA）和石油输出国组织（OPEC）在成立 之初是以政治目标为主导并相互对立。随着几十年的政治形势和经济格局的变迁，国际能源署与石油输出国组织已转变为即斗争又合作的关系。中国应积极参与两个 组织，发挥建设性的角色和作用，学习和掌握国际油气市场规律和发展趋势，争取话语权和决策权。
3.2 中国天然气市场发展迅猛
天然气包括常规天然气和非常规天然气，即致密性天然气、煤层气、页岩气等。中国的常规天然气可采储量约为2.45万亿立方米，煤层 气可采储量2.84万亿立方米，页岩气可开采资源潜力约25万亿立方米（7）。中国天然气产量和消费量在总能耗中比例最低。2010年中国天然气产量和消 费量各为950亿立方米和1060亿立方米，占总能源的产量和消费量分别为4.1%和4.2%。从2001年至2010年，天然气生产和消费的比重都只上 升2%左右。如图2所示，2010年进口约128亿立方米的液化天然气，36亿立方米的管道天然气。澳大利亚、土库斯坦、卡塔尔、俄罗斯、马来西亚、印尼 哈萨克斯坦、乌斯别斯坦是中国主要的天然气输出国（16）。与美国相比，美国常规天然气资源可采储量是中国7倍，天然气消费量是中国6.5倍。天然气占美 国总能耗比重的22%。世界天然气消费比重的平均水平是23.8%以上（7）。增加天然气的生产量和消费量，是改变中国重碳能耗结构的关键的战略谋划。
中国天然气的消费量增长速度很快。为了满足需求，要同时开发国内市场与国际市场、常规天然气和非常规天然气。预测2015年中国天 然气消费总量为2600亿立方米，需要进口900亿立方米。对外依存度从2010年约15%增加到35%。除了300亿立方米的煤层气外，国内常规天然气 的产量要从2011年约1千亿立方米增加到2015年的1400亿立方米。2030年中国预测天然气消耗量5000亿立方米，国内和国外进口各2500亿 立方米，对外依存度达到50%（12）。
中国的页岩气和煤层气的发展潜力很大。中国煤层气资源丰富，但从1996正式起步，经过15年的发展，2010年地面抽采和地下瓦 斯利用只有约100亿立方米，2015年如果要生产300亿立方米，须从勘探和开采技术取得突破才有可能实现(12)。中国页岩气的勘探主要集中在四川盆 地、塔里木盆地、鄂尔多斯盆地等地。中国目前正在进行页岩气资源的勘探调查和优选区评估。三大石油公司、中国电力投资公司和部分省煤层气公司、以及国外合 资企业包括美国埃克森、雪佛龙公司、英国石油公司、荷兰壳牌公司、法国道达尔公司等，在湖南、四川、安徽等省打的试钻井，都有不错的产气效果。中国的页岩 气资源大都分布在山区和边远地区，用水量大，压裂技术需要大型设备，山区交通不便，作业难度大。另外，中国尚未掌握钻探的压裂新技术，主要是靠合资企业合 并和购买股权取得新技术。中国争取2010探明页岩气地质储量6000亿立方米，可采储量2000亿立方米。2015年产页岩气65亿立方米，2020年 产气600-1000亿立方米（12）。
2011年国内天然气进口超过300亿立方米。主要包括中亚管道天然气和沿海LNG进口。国内生产的天然气少、价格也低。进口的天然气成本和价格要比国内 高40-60%不等。例如西气东输的二线进口中亚天然气在新疆霍尔霍斯口岸价2.46元/立方米，加上1元钱运输管网费，北京的门站价格3.5元/立方 米，但北京居民另售价为2.05元/立方米，天然气亏损的1.45元/立方米由公司承担。目前从卡塔尔进口的LNG达到4元/立方米（12）。由于国内生 产天然气的价格低，影响了国内企业开发的积极性，提高国内天然气的价格并逐步与进口天然气价格接轨，是中国企业积极开发天然气和页岩气的动力。
国内天然气管网的布局正在形成网络。中国天然气市场的首要政策就是放松对天然气的管制，也就是说放松政府对天然气价格的控制，让市 场发挥作用。国内的天然气价格要逐渐与进口天然气价格靠拢，并最后形成统一的天然气市场价格。政府放松管制并不是说不管价格，任由其涨落。天然气管网是一 种自然垄断，因此要成立天然气监管机构，对天然气管网和价格进行监管，大力推进页岩气开发技术的推广应用和创新。美国经过十几年的努力，非常规天然气得到 大规模地开发，气价也大幅回落。这也正是中国天然气发展努力的方向。
天然气发展的目标和战略在2030年前主要是煤的替代，然后才是减低进口依存度，保障供应安全，这是第一位和第二位的问题。例如中 国页岩气的开发利用，是首先用来替代煤。因此在进口管道天然气和液化天然气的努力不仅不能放松，还要抓紧。双管齐下，把煤的比重压缩到一个合理的空间。在 此以后，再考虑国内生产的天然气替代进口，降低进口依存度。基于这种定位，中国油企仍然将开发海外天然气资源做为一个目标。中亚仍然是中国进口管道天然气 的首选，扩大进口量。利用海合会的机制，扩大经贸合作和政治协作，打造中亚-中国共荣体，把进口天然气从每年200亿多立方米提升到2020年的400亿 立方米以上。
中国与俄罗斯的管道天然气进口的谈判需要加速。与石油管道项目相比，天然气管道项目卡在价格问题上。俄罗斯的天然气资源极其丰富， 可采储量占全世界总量的23.7%。天然气管道的铺设与进口无需通过第三国，供应安全风险也较低。积极寻找双方合作的突破口，打破僵局。中东的伊朗和卡塔 尔的天然气可采储量分列第二位和第三，各占全世界天然气可采储量的15.8%和13.5%（7）。伊朗和卡塔尔与中国的关系较好。中国可采用管道运输和 LNG货船的形式分别从伊朗和卡塔尔进口天然气。在亚洲，澳大利亚是中国出主要天然气进口国，积极推动中缅天然气管道项目。尽管印度尼西亚和马来西亚也有 出口天然气到中国，但随着亚洲各国的经济发展，预计天然气出口量有加速递减的可能。多样化的进口渠道仍是天然气的进口安全的考虑因素，价格是决策的重要依 据。
3.3 扩大煤炭、电力和核燃料需求市场
中国自2009年变成煤炭净进口国，短短几年煤炭进口量在2011年就达到1.67亿吨，增长迅速（17）。中国出口的煤炭主要是 焦炭，用于钢铁冶金等行业。中国企业想减少焦炭的出口，但受到一些进口焦炭国家的抵制和抱怨。中国煤炭目前的主要进口国包括越南、印度尼西亚、南非、澳大 利亚等。由于东南沿海一带的能源需求大，国内煤炭在这地区的零售价高达800元/吨以上（18），国外进口的煤炭很有竞争力。一些有潜力的煤炭出口国也大 力加强运输能力和港口吞吐能力，例如加拿大和美国，准备向中国出售更多的煤炭。中国积极介入蒙古国煤矿开发，预计会有更多的煤炭从蒙古国进口。
中国核电稳步发展。2020年估计装机5000-6000万千瓦（19）。中国国内的铀资源可以支撑这样的核电发展规模。但长远来 看，中国要靠进口铀燃料支持核电的持续发展。与国内的铀燃料成本和环境成本相比，国外的铀燃料更具竞争性。日本福岛核泄漏事件后，德国、瑞士、意大利已放 弃发展核电，日本也停止新的核电站建设。国际的铀燃料市场供大于求。另一方面，一些发展中国家正在积极发展核电站。中国在世界铀燃料需求市场上中将扮演重 要角色。
中国很快将成为电力净进口国。中国中远期预测会从俄罗斯购买火电供应东北，从东南亚购买水电和从蒙古国购买煤电。近期从俄罗斯购买 25~30亿度的合同正在谈判。中国国网公司迈出国门，积极参股西班牙电力公司和澳大利亚电力公司。中国的水电设备和建造能力世界一流，中国水电公司在许 多国家都可以发现他们的身影。在煤发电设备上，目前世界领先的超超临界电厂的建造成本低于4500元/千瓦，极具竞争力。在可再生能源的国际市场上，中国 的太阳能电池占世界贸易量的50%，中国的90%太阳能电池出口国外。风机售价降到3500元/千瓦，可与煤电竞争（20）。风机的大规模出口可以帮助发 展中国家获得承受得起的可再生能源电力。太阳能电池上网电价也下降到1元/kwh。
4. 中国能源可持续发展面临严峻的挑战
中国能源在本世纪第一个10年保障了能源供应，支撑了经济高速的发展。但这种经济发展模式是高投入、高消耗、高污染、高排放、低效 率、低产出，且已无以为继。中国正面临着诸多的挑战，转变经济结构，转变增长模式、继续深化改革，走可持续发展的道路是必然的抉择。
4.1 积极应对气候变化，走低碳绿色经济发展之路。
中国的碳排放和减排行动受到全世界日益关注。中国2000年CO2排放35.23亿吨，人均2.78吨，2010年，中国CO2排放71.93亿吨，人均5.32吨。在此期间，CO2总排放和人均排放都增加了1倍多。2011年排放加速，CO2总排放约为77亿吨，人均5.7吨，占全世界总排放22%左右。如果CO2排放的速度没有改变的话，2020年中国CO2排放将占到世界总排放约28-30%，中国受到气候变化的压力越来越大（9）。
中国的温室气体减排的动力主要来自国内的减排要求。中国是受到气候变化影响最脆弱的国家之一。根据2010年《第二次气候变化国家评估报告》的报告显 示，１９５１年至２００９年间，中国陆地表面平均温度上升了１．３８摄氏度，从百年尺度来看，中国的升温趋势与全球基本一致。而温度上升则导致中国大部分 冰川面积自上世纪５０年代以来缩小了１０％以上。这对于水资源贫乏的中国来说，有三分之一的人口受到水供应短缺的威胁。报告预测，未来30年，中国沿海海 平面将继续上升。全海域2030年比2009年上升80—130毫米。报告预测还指出，如果不考虑任何适应措施，全球温度升高２．５摄氏度左右会导致中国 粮食作物产量降低，单产最高下降幅度约２０％。中国的各种极端气候的发生频率和造成的损失越来越大。中国的资源和生态环境的限制，要求中国必须走低碳绿色 的可持续发展道路（21）。中国政府2009年在哥本哈根的第17届气候变化框架大会上做出承诺，2020年要在2005年的基础上将碳强度降低 40-45%。可再生能源和新能源占总能耗的15%，大力增加森林碳汇，2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加 13亿立方米（9）。
中国需要制定更严格的排放指标和建立有效的执行体系。如果按照目前各国所允诺的减排目标，在本世纪末将温升控制在2℃的可能性很低，有60%的可能性温度 会上升到4℃。减排的峰值出现的越迟，随后付出的成本和代价也越大。中国许多研究单位的2050年的碳排放情景分析报告指出，排放的峰值出现在 2025-2030之间。正如前面所说，即使中国采取更高的碳强度减排方案，碳排放总量依然会较快的增长。决策的思维和应对措施必须要有一个全新的变化。 减排的峰值要提前，贯彻实施的力度要加强。中国中央政府已制定了一套减排政策和措施，但在地方的实施的力度上打了很大的折扣。中国经济快速发展的一个重要 动力，就是各地方激烈的经济竞争。这种竞争的负面效果是没有将环境破坏和资源浪费计入成本。如何改变地方政府从GDP增长为目标，转为可持续发展为目标， 形成为地方发展的动力。中国目前正在讨论《应对气候变化法》的立法问题，地方的动力和执行力很值得深入研究。
中国应尽快开征碳税。2007年中国政府就将碳税列入议事日程。中国有关研究单位经过多年的研究，提出各种方案供决策者参考。碳税是减少CO2排 放的有效的市场手段，能促进能源供应低碳化和经济发展模式转型，调动企业节能减排积极性，开发可再生能源。碳的减排对其它污染物排放的减少有很强的协同效 应。碳税的重点效果也体现在对煤炭的有效利用和总量控制上。碳税的实施对碳市场的建立有促进作用。中国政府应审时度势，尽早推出碳税，产生的作用和效果会 更好。
中国政府2011年在五省八市进行低碳发展规划的试点。2012年初，又重申在五市二省开展碳市场交易的试点工作。中国的CO2排放量很大，减排艰巨，如何应用碳市场，使全社会能在一个可接受的成本水平上实现碳减排。中国政府的文件提出了很详尽的要求。根据中国目前的现状，我们认为地方政府的立法和法规是建立地方碳市场的法律基础，地方的CO2减排规划要明确排放顶峰，以免被高碳路径锁定和固化。CO2和 其它温室气体排放清单要统计准确可靠、计算方法要有可比性和统一性。碳市场的关键问题是碳市场的价格信号，在碳市场初期，要设定碳价格下限和上限。随着碳 市场的成熟，这些价格上下限可逐步放松。中国碳市场的成功，并与其它国家和地区的碳市场相衡接，将会推动全球碳市场的建立和运作。
中国应先行先试碳捕捉和储存（CCS）技术。中国陆上和海上地质储存CO2的潜力约为30880亿吨（22）。按2011年排放77亿吨CO2计， 可有400年的地质储存能力，可行性和地质储存能力也可达150年以上。这为后备能源（可再生能源）和关键技术（例如核聚变）提供了市场化的时间。中国是 煤炭生产利用大国，到2050年前，煤的利用在总能耗中仍占有显著的比重，约35%左右。中国政府应鼓励中国华能、国电、神华等大型企业，继续扩大CCS 商业化的研究和实验。中国政府对CCS的技术研发和示范应加大投入，促进CCS技术的早日成熟。可在中国设立CCS研发示范中心，利用各国的技术和智力， 共同推动CCS的研发和示范。如果将补贴煤炭的成本和隐含的外部真实成本计算进来的话，将大于CCS增加的发电成本和运行成本，因此CCS技术应当是有竞 争力的技术。
中国在联合国气候框架大会中的角色已发生了变化，中国现在是第一CO2排放大国。发展中国家在发展中必然遇到像中国同样的问题，中国CO2减排和适应的经验教训有借鉴意义，示范性作用很大。中国政府在气候谈判中要担当起积极的、有建设性的、推动气候谈判的领导者的角色。中国政府、企业、NGO等应尽快适应这种角色的转变。
4.2 节能是中国应对各种挑战的主要利器
中国是世界上唯一同时具有《节约能源法》和《可再生能源发展法》的国家。中国政府在“十二五”（2011-2015）期间的一项重要着力点就是要转变经济 发展模式，调整经济结构。中国政府16%的能源强度和17%碳强度的目标是促进经济模式转变的十分有效的抓手。在16%的能源强度约束力下，如果GDP年 增长率为8.5%（高于政府规划的7.5%的一个百分点），能源消费水平在2015年达到41亿吨标煤。 如果节能和减碳的目标能实现，可节省7.8亿吨标煤，减少约19亿吨CO2的排放。但是我们必须清醒地看到，即使我们“十二五”期间能实现16%能耗强度和17%碳强度目标，与2010年相比，能源消耗和CO2排放仍增长26.2%和17.7%，增长的速度仍然过快（9）。
完成“十二五”的节能减碳目标的挑战更加严峻。中央政府在实施“十一五”的经验教训上，采用了更多的基于市场的手段和方法，如表2 所示。挑战主来自于地方的GDP冲动。在新一轮的西部大开发的经济浪潮下，原本许多产能过剩的高耗能产业又注入了一股活力。在地方上报的GDP数据中，西 部省份的GDP高于中部省份，中部省份又依次高于东部省份。以贵州省为例，贵州经济发展落后，生活贫困，常年居于全国经济倒数的前几位，渴望改变的愿望十分强烈。在中央专为贵州省批复的发展规划的刺激下，贵州省“十二五”的增长率定为14%，几乎高于国家7.5%的一倍。如果加权平均，各地的能源消费总量 将近到43.5亿吨标煤，高出国家发改委最近提出的总能耗控制目标（41亿吨）约2.5亿吨标煤。中央与地方双赢的方案才是关键所在。另一方面，按过去 30年的发展数据，“十二五”GDP的增长率定为9%较为实际。如果能源消费总量控制在41亿吨标煤， 能耗强度应是18%(9)。
表2：十二五与十一五节能目标和主要措施比较
资料来源： 刘明明，“中国十二五节能政策，”NRDC 内部讨论文章， 2012年2月
中国节能潜力巨大，后发优势依然存在。后起的发展中国家从技术发展、制造能力转移和技术贸易中得到更多益处而处于后发优势， 特别是表现在能耗强度的降低上。按购买力平价（PPP）计算，中国2007年的能耗强度是发达国家的1.5倍至2.5倍，甚至比巴西和印度都高80%， 世界能耗强度平均值的1.5倍。如果中国2025年达到发达国家2007能耗强度的水平，年节能率下降4.7%，高于20%能耗强度每年节能率4.4%的 水平。因此在今后20年内，中国的节能潜力是很大的（8）。有关研究表明，在2020年前，经济结构变化的节能量比重可以达到60%，技术节能比重占到 40%（6）。“十二五”的重点是调整结构，结构节能有很大的潜力。2011年是“十二五”规划的第一年，节能率只达到2.01%，比16%能源强度的年 节能率3.5%的目标相差甚远。能耗弹性系数从0.56上升到0.7，这说明2011年的结构节能对总节能量是负贡献，对今后四年的节能努力提出更高的目 标（9）。
节能要靠技术投入和金融支持。有人认为，成本低节能效果好的技术已经开发利用差不多了，节能减碳边际成本不断上升，“十二五”节能潜力比“十一五”的节能 空间要小许多。这种说法是缺乏根据的。节能技术五花八门，种类繁多。我们仍然要充分利用市场手段，引进国外先进的节能技术。近年来中国的研发科研经费已上 升到占GDP的1.2%以上，并逐年增加。“十一五”的新能源和可再生能源投资1.73万亿元，能效投资约8,600亿元（9）。预计在“十二五”中，能 源开发投资约5万亿元。新能源和可再生能源投入2.3万亿元，节能投入1.04万亿元。如果技术能更快的进步和应用，并且投资能有充分保证的话，“十二 五”的目标是可以超额完成的。
2011年，中国太阳能电池装机300万千瓦，风机装机容量6500万千瓦，并网4500万瓦。太阳能电池和风机生产能力分别超过1000万千瓦和 2000万千瓦。预计2015年，太阳能电池和风机并网装机容量将分别达到1500万千瓦和1亿千瓦，2020年分别达到5000万千瓦和2亿千瓦装机容 量。2020年生物质能和地热能装机分别为 3000万千瓦和 4万千瓦，水电装机容量达到3.5亿千瓦以上。2015 和2020年可再生能源和新能源要完成占总能耗11.4% 和15%的目标。中国将会引领世界可再生能源发展潮流（23）。
4.3 中国煤炭消耗总量控制方案。
中国对煤炭的消费利用是爱恨交加。中国的煤炭可采储量占全世界的14%，而煤炭产量却占到全世界产量的近一半。煤炭资源在中国分布较广泛，主要集中在北 部、东北部、西部和西南部，较易获得，是有供应保障的当地资源，对经济发展起了十分重要的作用。但另一方面，煤炭开采、运输、转换和燃烧的过程中，对环 境、生态、公众健康造成很大的破坏和威胁，CO2排放的主要来源也是煤炭。中国2010消耗了32.4亿吨煤炭，占全世界总煤耗的 47％。这种消费的增长仍十分强劲。中国煤耗在2000年约14亿吨，但仅在2001－2010年10年间，煤耗就增加了近20亿吨。2011年煤炭消费 35.2亿吨增加了2.8亿吨，是历史上煤炭增量最大的一年。按这种趋势增长，2020年煤耗将达到50亿吨以上。可以设想，那时的蓝天白云和绿水青山在 中国将会是稀缺资源。
在煤炭增长势头仍无减缓的情况下，什么是符合中国实际情况的、更强有力的煤炭政策呢？对煤炭实行总量控制是一个有效的措施手段且势在必行。实现煤炭总量控 制目标需要至上而下和至下而上的多层次努力才能奏效。煤炭总量控制目标的十大战略措施如图3所示。根据绿色和平《煤炭的真实成本》报告中的分析，中国的煤 炭外部成本如果内部化，并以价格形式表现出来，真实成本要上升70－80％。煤炭利用的所有环节所造成的各种社会损失，约占GDP的7.1％ (24)。煤炭的洁净化和高效利用是一个行之有效的方法。
图3：实现煤炭总量控制目标的十大战略措施
中国实施多年的节能和提高能效的政策和激励措施是煤炭总量控制的基石。低碳绿色的经济必须要有清洁低碳的能源供应结构与之相匹配。 煤炭总量控制是兼顾供需双方的要求。中国现有的方针政策为煤炭总量控制提供了政治和决策的前提条件。这些政策包括能源总量控制、能耗强度目标、碳强度目 标、各种污染物的减排目标等。在地方的煤炭消费总量控制方面，有发改委的五省八市的低碳示范点和环保部的“三区九群”的区域性煤炭消耗控制，在2012年 3月，国家发改委发布«煤炭工业发展十二五规划»提出要对煤炭实行供需二方的总量控制。这些都是实施煤炭消费总量地区分解的政治基础。
在发改委十二五能源规化中的草案中，2015年要将煤炭消耗总量控制在36亿吨以内，将煤炭消耗占总能耗的比例从70％降低到63％左右。但2011年的 煤炭消费量的猛升，正在击碎这种方案，威胁着能源消费总量控制目标的实现。北京市在“十二五”规划中，第一次提出将煤炭消耗总量从2700万吨下降 1500万吨的要求。在2020年前北京将煤炭消费总量减少到500万吨以下。根据中国环境容量和资源开发的要求，全国煤炭的开发总量不应突破39亿吨。 有关研究单位历年来都进行过类似相关的研究，但这些煤炭总量控制的目标一再被突破，科学的分析报告和正确的政策建议被一再搁置，在近期发布的煤炭工业发展 十二五规划中，将2015煤炭产量从36亿吨上升到39亿吨，完全由经济发展需求拉动煤炭的供应(20)。这种状况不能再继续下去了。
煤炭总量控制的目标是减少CO2的排放、节约资源和保护环境。2015年按最保守的估计，中国CO2的排放将达到85－90亿吨。 这无疑给中国的减碳造成更大的压力。这种压力一直到煤炭消耗总量达到峰值之前，只会继续加重。煤炭消耗总量控制促使煤炭峰值提前，并加速煤炭消耗的下降。 只有这样，中国总的CO2排放才能随之有效的减少。煤炭消耗总量控制对环境和公众健康有多重协同效应，环保部门多年强调的源头治理才会生效，污染物减排才 会事半功倍。在城市的PM2.5空气质量测量和治理的标准问题上，环保部门之所以犹豫不决的一个重要原因，就是化石燃料继续迅猛增长，很难控制。煤炭总量 控制是一个复杂的系统性工程，要多管齐下、多方治理，要有自上而下的顶层政策设计，也要自下而上的公众行动。
5. 中国能源体制改革思考
进入2012年，中国正在掀起新的一轮全面改革的浪潮，从而推动中国在更高层次的经济、文化、政治和社会各领域的进步，保持经济、 环境和社会和谐地、可持续的发展。与其它部门的改革进度和效果相比，能源部门的改革滞后，需要有创新性的思维，加快顶层设计的步伐，适应中国全面改革的进 程。
5.1 中国能源体制改革的目标
改革的目标是什么?这是首先要明确的关键问题。不同的目标会有不同的改革方案和路线图，成效的衡量标准也不一样。中国能源体制就是 为经济的可持续发展和公众绿色的生活模式提供稳定可靠的能源服务。不同的时期，针对主要问题和挑战，改革会有不同的目标和重点。在本世纪中，能源体制的改 革目标就是：提供稳定可靠的、可承担得起的低碳绿色能源服务。也就是说应对气候变化、能源资源可持续性利用和环境保护是能源体制改革的三大重点 (25)。
5.2 中国能源体制改革的顶层设计
中国长期以来对法律的重要性认识不足，主要靠政府的行政法令来指导活动，导致在能源实际的经济活动中，已产生了无法可依、有法不依 的被动局面。在近中期内（2012-2020），制定«应对气候变化法»；能源部门的上位法«能源法»急需制定、通过和实施；加快制定«原子能法»、«核 安全法»、«石油天然气法»；修改《电力法》和《煤炭法》。加上现有的«可再生能源发展法»和《节约能源法》，在2020年之前形成一套完整的能源部门的 法规法律体系。法律支撑的实施细则要有很强的实施力度和执行力度，讲求实效并奖惩分明。
彻底实施“政监分离”的公共管治体系。政府部门现有的能源管理体系中的监管部分要与政策剥离并行。现有的电力监管委员会和国家矿 山安全监管总局就是实例。以国家电力监管委员会为例，2003年成立以来，虽做了很多工作，但成效与设计初衷的目标相差甚远。主要原因是本应属电力监管委 员会的电价制定制度和市场准入/退出制度并没有从国家发改委划出，仍由国家发改委管理。中国常规天然气和非常规天然气发展迅速，由于管网的自然垄断属性， 应须监管。将天然气的监管职能和CO2市场交易纳入国家电力监管委员会，并改名为国家能源和碳市场交易监管委员会。现有的核安全局已不适应核电发展的形势 要求，鉴于核电安全的极端重要性，将现有的核安全局从环保部剥离出来，直属国务院，改名国家核安全监管委员会，或国务院国家核安全局。待时机成熟后，所有 的能源监管机构再与其它的政府审计、评审和监管部门（如证监会、银监会、保监会、安全生产监察总局、食品安全监管机构等）划分给全国人民代表大会，使人大 能切实有效地行使审核和监督权，真正做到政监分离。在此之前， 人大应加强相关监督权和审核权。
成立国家能源部。中国是世界上最大的能源生产和消费国，也是最大的CO2排放国。中国的能源企业大且多，在世界能源领域都名列前茅。中国在控制能源产生的CO2排 放方面和加强节能方面也担子沉重。由于能源问题的重要性，中国2008年成立了由国家总理担任组长的、有17个部委领导参加的国家能源委员会，并将秘书处 放在由发改委代管的能源局。国家发改委能源局是2008年大部制改革中，没能成立的能源部的中间产物。发改委能源局主要负责能源的生产和规划，节能工作由 发改委的环资司负责，能源价格由发改委的价格司负责，与能源相关连的职责划分不清和重叠。另外，权威不够。在现有的能源局的基础上成立国家能源部是必要之 举。国家能源部根据国务院的授权，制定能源供应、节能和减碳的规划和政策，指导和管理好国有能源公司。
在省区和主要大城市一级政府机构框架内设置应对气候变化管理部门。中央政府应对气候变化的主管部门是国家发改委，具体办事单位是气候司。中国成立了国家应 对气候变化领导小组，国务院总理任组长，秘书处放在气候司。中央与地方政府部门机构的设置通常一一对应， 便于上传下达。但地方政府的发改委没有设置与国家发改委气候司相对应的处室。由于地方政府机构的不健全，很大程度上影响了应对气候变化政策的实施力度和效 果。中国的气候变化问题在现阶段是发展问题。随着中国气候问题从外交问题、发展问题向环境问题方向演变，中国环境部门应加强自身应对气候变化的能力建设， 担当起角色的重要转变。
5.3 能源部门改革的指导方针
中国能源部门改革的指导方针是：结构优化、环境友好、理顺价格，绿色发展。结构优化就是能源结构的低碳化，以应对气候变化。围绕煤的角色，把煤炭消耗总量 和煤炭消耗比重降下来， 把清洁能源的比例升上去。环境友好就是供应清洁能源，高效利用能源，对环境污染最小化。理顺价格就是深化价格改革，放松天然气价格管制，天然气和石油价格 与国际市场接轨，煤炭价格市场化，电力价格实时化、阶梯化。绿色发展就是能源未来和未来能源是可再生、可持续、可永续，大力发展可再生能源和核聚变能。我 们明确地指出，在能源部门的改革中，“打破垄断、引入竞争”不是改革目的，而是手段。应因时、因地、因事而灵活应用，为改革的目标服务。
中国煤炭行业的改革目标是：环境保护、低碳发展、总量控制、市场导向。中国的煤炭开发利用必须严格遵循环境保护的要求和标准，不能 满足环保生态标准者的生产者和使用者，一律退出市场。技术研发以减碳为重要的目标之一。实施煤炭消费总量控制，把煤炭的消费尽快降下来。煤炭市场是竞争性 市场，全国经过淘汰后，有50-100个大中型煤炭企业保持煤炭市场的竞争态势。取消电煤双轨制，煤价由市场决定。打破地区价格垄断和打破煤炭流通市场的 任何形式的垄断。
中国的油气行业的改革目标是：市场接轨、提高储备、放松管制、优质服务。充分利用国际机遇扩大二个市场二个资源，价格改革与国际市 场接轨。设立国际油价预警机制和价格上限的干预机制。提高油气储备，应对国际石油市场价格波动对油气安全供应的冲击。放松监管，大力开发非常规天然气（页 岩气、煤层气、致密气等）。在上游开发和炼油环节，由于环境生态敏感和高技术高投资的要求，强调准入高门槛。在零售环节，引入竞争，提供优质服务。
中国电力行业的改革目标是：低碳结构、节能优先、供应安全、公平公益。电力结构要优化，可再生能源和清洁能源的比例逐年增大，要有 强制性的要求。电能利用广泛，有量化测量手段，节能技术发展快速，提高能效潜力大。电能的供能系统和用电系统要稳定可靠，加强需求端管理。核电安全极端重 要，加强核电安全监管。所有公民都有权力获得电力，保障供给，同网同价。采纳实时电价和阶梯电价，消费多付费多。
可再生能源行业的改革目标是：技术领先、成本有效、规模制造、讲求实效。可再生能源要加大研发力度，实现技术突破和规模化生产，大 力降低成本，可与任何低成本能源相竞争。无论是规模化的大尺度的可再生能源，还是分布式的或家用的可再生能源的利用都要讲求实效，稳步推进，扩大可再生能 源的配额。将可再生能源由配角变主角，成为能源供应的主流因素。
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