本文原载于中外对话

作者：冯淑慧（自然资源保护协会）、朱祉熹（自然资源保护协会）

中国正在逐步扩大对船舶燃油质量的监管范围，以改善港口的空气污染状况。

据估计，2013年中国约有1.8万人的过早死亡与海运船舶造成的空气污染有关。图片来源：Maersk

中国是世界上船运业务最为繁忙的国家之一，然而进出中国港口和经过其水域的船舶却成为导致中国空气污染问题的原因之一。

中国港口每年处理的海运货物总量超过全球六成，集装箱运输量占全球三成。在全球十大港口中，中国就占有七席。因此，对于香港、深圳、上海等中国港口城市来说，船运已经成为空气污染的重要来源。据估计，2013年中国约有1.8万人受海运船舶造成的空气污染影响而过早死亡。

2016年中国政府颁布《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》（DECA）（以下简称《方案》），开始分阶段推行防治措施，要求船只在泊岸以及进入排放控制区时使用含硫量不超过0.5%的燃料。这一政策令人鼓舞：低硫油的含硫量比标准船用燃油低80%，船舶在泊岸时使用这种燃料可以显著降低空气污染和公共健康风险。

实施排放控制区是降低船运污染的重要一步。去年4月上海等四个长三角港口开始试行这套方案，10月深圳开始推行。今年起，《方案》覆盖范围扩展至十一个核心港口，其中四个位于高度工业化的京津冀及周边地区。

图片来源：NRDC

但政策实施的效果取决于监管的力度。令人欣慰的是，中国监管力度很强。

2016年4月至11月间，上海海事部门检查了1858艘船只，发现55艘船只存在违规情况，罚款共计超过10万美元（约合69万元人民币）。《方案》在渤海湾四个港口实施两个月后，已至少有两艘船因违反燃料规定而受到处罚，其中包括一艘外籍船舶。

中国成功抓获不少违规使用高硫燃料的船舶，这让人感觉执法监管似乎并不难，但事实并非如此。

登船采样难度大

国际海事组织要求船东必须保留燃油供受单证并留存加油时提取的1燃油样本，以显示其遵守了燃料监管规定。但燃油供受单证和燃油样本容易造假。

另外，作为《方案》的主要监管对象，远洋船一般会配备多个与发动机或者和锅炉房相连的燃料储罐。即使船上的燃料储罐储存着低硫燃料，也无法保证船舶只在港口使用的就是低硫燃料。

在靠近运转的发动机处提取燃油样本是最可靠的抽检方式，但这需要花费很多时间，而海事部门执法力量本就有限，很难检查足够多的船只、提取足够多的样本，因此无法保证执法的力度。

未来，海事部门在监管时还将面临更大的挑战。到2019年，《方案》的覆盖范围将拓展到中国海岸线以外12海里排放控制区水域内的全部船舶。国际海事法严禁拦截或者登上经过本国水域的外国船只。因此，如果外籍船只经过监管水域但不在排放控制区水域内的港口停靠，想要上船提取燃油样本几乎不可能。

缩小嫌疑船只范围

为了应对上述挑战，中国正在寻求更好的方法识别违规船只。好消息是欧盟、北美和香港在多年前就开展了类似的远洋船燃料含硫量监管，中国可以借鉴这些国家的经验。

监管部门遇到的挑战之一是人手有限，此外还承受着避免船只延误的压力。在这种情况下，锁定那些最有可能违规的可疑船舶，有选择地进行登船检查才是合理的办法。执法人员可以通过遥测设备监测船舶废气排放而不是直接登船提取燃料样本，并查阅船舶的历史合规记录，筛选出停靠中国港口的高污染船舶。

欧盟的经验表明这种方式是可以起到很好的效果的。欧盟刚刚完成了一项为期两年的项目，测试是否可以使用安装在岸边、桥梁、飞机和无人机上的遥测设备在短时间内有效监测大批船舶的废气排放。

欧盟还建立了一个数据库，使成员国可以记录并分享船上抽验燃油含硫量的检测数据，并上传利用遥测所检测到的违规结果。中国可以采取同样的方式，在本国执法部门间共享排放控制区检查结果和记录，以便更好地针对有违规记录的船舶进行执法。中国还可以与欧盟监管机构探索共享检查记录的可能性，进一步加强监管威慑力。

提高分析速度

荷兰、瑞典、加拿大都在进行试点研究，试用可以在五分钟内估算燃料含硫量的检测系统。有了这套系统，监管人员就只需采集那些快速检测中显示含硫量高的燃料样本去送检。

快速检测不仅可以节省经费，监管机构更可以利用初筛结果作为暂扣船舶的理由，而这正是荷兰的通常做法。不必要的扣留会导致船舶延期，这会增加成本并导致船运公司的名誉受损。

保证低硫燃料的供应与确保船舶使用合规燃料同样重要。美国环境保护署就开展了一项综合燃料质量保障项目。香港环境保护署则定期从加油驳船以及油罐提取样本，对燃料质量进行监管。在这两地，船用燃料达标的情况都较好。中国也应该采取类似措施，保证船用燃料的质量。

虽然中国一直都在提升其监管能力，并针对排放控制区内的泊岸船舶进行了多次登船检查，但随着《方案》覆盖港口数量的增多、覆盖面积的扩大，预计监管的难度将越来越大。

鉴于达标燃料的价格比高硫燃料高出一半，不良企业能通过使用违规燃料得到经济利益。只有严格执法才能遏制其违法冲动。

好在其他国家和地区也在应对类似的挑战。在探索如何提升监管力度，实现空气质量和公共健康双赢的航程上，中国并不孤独。

《方案》实施进程表

图片来源：NRDC

翻译：子明