作者：陈炯、杨富强

1. 2020年煤控目标的制定及其可行性

2013年中国煤炭消费达到顶峰42.44亿吨后开始下降，2014年、2015年和2016年分别下降了3.02%，3.7%和4.7%，2016年煤炭消费量降到37.83亿吨。如果2017-2020四年中年均煤炭消费量下降2%，就可以超过国家“十三五”规划中煤炭消费占比58%的约束性指标，达到煤控项目提出的2020年35亿吨和煤耗占比55%以下的目标。2013-2016煤炭年下降率为3.9%。如果保持这种趋势的话，2020年煤炭消费32.26亿吨，煤耗占比51%。当然，这是一种较为理想的状况。

在国家“十三五能源规划”中，2020年总能耗50亿吨标煤，在煤耗占比58%的限制条件下，2020煤耗41亿吨。更为实际的预测是，2020年总能耗48亿吨标煤，煤耗39.2亿吨，这与煤耗占比58%的约束基本是相符的。在煤控项目中，2020年总能耗45.8亿吨标煤。煤耗35亿吨，煤耗占比55%。这种目标是可以达到的。在实现2020年目标的过程中，要制定更高、更快、更严、更好的年度煤控指标，加速能源转型、改善空气质量和保护公众身体健康。

2. 国家十三五能源发展指标与煤控目标

《能源发展“十三五”规划》2017年1月17日获国家能源委审议通过。随后，由国家能源局组织编制的电力、水电、风电、煤层气、生物质、可再生能源、天然气、太阳能、煤炭行业生产等一大批能源领域专项规划相继公布。在《能源发展“十三五”规划》中共有五项约束性指标，包括煤炭消费比重58%，煤电机组供电煤耗310克/千瓦时，非化石能源消费比重15%，（与2015年相比）单位GDP能耗降低15%，单位GDP二氧化碳排放降低18%。

国家“十三五”规划中还明确设立了下列与能源利用有关的约束性指标：万元GDP用水量下降23%，二氧化硫排放减少15%，氨氮排放减少10%，氮氧化物排放减少15%，地级及以上城市空气质量优良（达到二级标准）天数比例大于80%，PM2.5未达标地级及以上城市浓度下降18%等。上述这些环境、节能、减排指标以及森林覆盖率和地表水质量都被列为约束性指标，是政府必须履行的职责。

“十三五”能源规划首次建立了煤炭消费占比58%的约束性控煤目标。特别需要指出的是，“十三五”能源规划与以往的五年规划有所不同，第一次对煤炭消费有了强约束力，设定了煤炭消费天花板，第一次有了煤控目标。与非化石能源占比15%指标一样，有很强的指导意义。2014年，当时中央政府规划2020年能源需求52亿吨标煤，煤耗占比62%。但形势变化很快，2016年煤耗占比就已达到62%。

2017年继续推动供给侧结构性改革，做好去产能工作。政府提高了原定的去产能的目标，原来对煤炭产业去产能的目标是5000万吨，现在提高到1.5亿吨，增加了3倍。钢铁行业减少5000万吨产能。2017年第一次把煤电列入去产能行列，2017年要淘汰、缓建和停建5000万千瓦煤电。

由于统计数据中计算煤炭折标煤系数的调整，煤炭消费实物量和标煤消费量之间有所差异。2013年到2016年三年间，煤耗从28.1亿吨标煤下降到27.03亿吨标煤，减少1.07亿吨标煤。按此下降趋势，预计2020年煤炭消费下降到25.6 – 25.1亿吨标煤，煤炭在总能耗（45.8亿吨标煤）中占比56% - 55%。在以往的五年规划中，节能强度指标和碳强度指标都完成的很好，且大大超过政府规定的指标。预期煤炭消费约束性指标也将会如此。

供电煤耗约束指标也是在“十三五”能源规划中首次提出。电力行业是最大的耗煤部门。随着中国经济步入新常态，“十三五”期间年均电力需求增速预计在4%左右。煤电装机容量控制峰值为9.6亿千瓦，2020年电力煤耗13.3亿吨标煤，占煤炭总消费量的53%，电力部门的绿色低碳转型极为关键。

“十三五”期间能效提高是电力煤控的重要战略措施，应达到每年实现的能效电量占全社会用电量0.6-1%的目标。2020年前实施综合性、系统性的既有煤电机组改造，“十三五”能源规划提出供电煤耗从2015年的315克/千瓦时下降到2020年310克标煤/千瓦时的目标。

根据中电联2016年全国电力工业统计快报中，6000千瓦以上电厂供电煤耗从2015年的315克/千瓦时下降到2016年312克/千瓦时，下降3克/千瓦时。预计今后年下降标煤2-3克/千瓦时是可以做到的。在煤控项目中，2020年的煤电机组供电煤耗为300克标煤/千瓦时。供电煤耗约束指标可以用于鼓励技术改革，提高能效，淘汰落后煤电机组。在实施绿色低碳调度时，高效清洁的煤电机组有优先权。在这一时期盲目追求提高煤电在总煤耗中的比重，或通过煤电联营为煤炭行业脱困，或鼓励多用散煤发电都使电力企业遭遇资产搁浅等风险。另外，煤矸石和低热值煤发电项目要终止审批。

2016年煤发电装机容量约为9.4亿千瓦。“十二五”已批准开工的电厂项目在2015年后进入市场的容量约1.1亿至2亿千瓦，目前已建设的煤电项目约1.8亿千瓦，加上纳入规划的项目，总装机规模超过12亿千瓦，远超煤电控制峰值9.6亿千瓦。全国火电利用小时数从2013年的5021小时，下降到2016年的4165小时。现在应缓建，停建和取消一批煤电项目。准备进入市场的煤电机组要取代落后和小型机组（20万千瓦及以下），一些30万千瓦的机组可以停运待用，使煤电总装机容量控制在9.6亿千瓦的基数上。目前估算，如果煤电装机容量超过12亿千瓦，搁浅资本远超过1万亿美元。

电力“十三五”规划中要求到2020年，力争淘汰火电落后产能2000万千瓦以上。非化石能源发电装机达到7.7亿千瓦左右，比2015年增加2.5亿千瓦左右，占比约39%，提高4个百分点，发电量占比提高到31%；气电装机增加5000万千瓦，达到1.1亿千瓦以上，占比超过5%。

各课题组要以煤控项目提出的目标和指标作为研究基础，正如前面的分析指出，努力实现煤控的目标，不仅可以确保国家“十三五”能源规划的顺利完成，还能加快能源转型，保护公众身体健康和满足碳减排的要求。表1列出国家“十三五”和煤控项目中有关的指标的对比。

3. 2020年空气质量、煤耗量、用水总量量指标

在地区的指标中，采用煤控项目中所确定的空气质量、水利用和煤炭消费的指标。削减煤炭使用量，从源头削减污染物排放量，加上末端处理，双管齐下，使空气质量达到预定的指标。水资源消耗量可以约束煤炭利用部门的耗煤量以外，也可以减少供水部门的用能量。空气污染严重威胁公众身体健康。在治理空气污染时要提高治理力度和加快治理进度，争取在2020全国338个地级以上城市PM2.5浓度平均值达到或低于45微克/立方米。2025年前，达到世界卫生组织的第一阶段标准（35微克/立方米）。中国在治理污染中，有后发优势，可以借鉴国际上的经验和教训，以更快更好的速度治理污染，展现中国制度优越性。表2列出各地区的空气质量，用水总量红线和煤炭消费量指标。

2016年12月5日，国务院印发“十三五”生态环境保护规划的通知，要求各省市和各部门认真贯彻实施该规划。该规划指出调整优化产业结构，煤炭、钢铁、水泥、平板玻璃等产能过剩行业实行等量或减量置换。实施能耗总量和强度“双控”行动，推进节能。严格执行污染物排放标准。实行电代煤、气代煤和可再生能源代煤。地级及以上城市建成区基本淘汰35蒸吨以下燃煤锅炉等。十三五期间，北京、天津、河北、山东、河南五省（市），煤炭消费总量下降10%左右。上海、江苏、浙江、安徽四省（市）煤炭消费总量下降5%左右。珠三角区域煤炭消费下降10%左右，见表2。

注：表中“煤控”一栏中煤炭消费量是根据地方统计数据（2012）得出的，等效于全国煤炭消费量35亿吨。“十三五”生态环境规划2020的煤耗下降率是基于2015年对比得出的。

需要指出的是，煤控项目对各省2020煤炭消费量的计划是按照2012-2014年的统计数据做出全国30个省市的煤控量。国务院发布的“十三五”生态环境规划对三个主要区域的省份煤控量的制定是在2015的基础上。这两个煤控的目标会有所差别。地方煤控取值的原则是，哪一种要求更严更高些，取哪一个数值作为煤控课题的目标开展研究。

京津冀地区的空气污染最严重，晋、豫、鲁、鄂、皖次之。要求污染物排放的下降幅度最大，和需要投入的资源最多。根据2013-2016年的空气污染治理效果来看，PM2.5的平均浓度值的下降是与煤耗量的下降呈正比关系，且下降幅度显著，2020年的空气质量目标可以完成，2025年的空气质量目标可以提前实现。

4. 确保2014年为CO2排放峰值年

2016年煤炭消费量的下降使二氧化碳排放进一步降低。2017年煤控项目的一个重要目的是保持CO2排放在继续下降的通道上。正如2014-2016年连续三年4.8亿吨煤耗的下降，确保了2013年煤耗峰值那样，2015年能源行业排放的二氧化碳第一次出现下降，比2014年减少0.5%以上。这是一个重要的转折点信号。2016年能源行业排放的CO2继续下降1%左右。但2015年和2016年的GDP增长都在6.7%以上。这两年的低碳发展路径揭示了中国在能源转型中，可以比发达国家提前几十年完成低碳绿色发展道路：CO2排放下降但仍然可以保持经济在中高速度上增长。中国CO2排放的减少，使2014年以来，全世界CO2排放进入平台期。依照CO2排放的全球模型估算，实现2℃情景下的一个重要条件是，全世界在2015年左右要使CO2排放达到峰值。

5. 确保完成和超额完成2017年控煤指标和“大气十条”的要求

目标1： 2017年煤炭消费量下降4.2%，消费量36.25亿吨，减少1.59亿吨，其中散煤减少7000万吨，占下降率1.9%，部门减少8900万吨，占下降率2.3%；煤炭占比58.6%；煤炭生产量35亿吨；确保2017年能源部门产生的CO2排放保持在下降通道上。

工业（钢铁、水泥、煤化工）和电力的煤耗下降目标约占下降率的2%。据不完全统计，2017年1-5月，全国火力发电增长6.4%，粗钢产量增长4.4%，带动电煤消耗增长6000万吨以上，增加10.3%。2017年上半年这些行业的煤耗上升，挑战2017年煤控目标的实现。在2017年下半年，要加倍努力，力争完成工业部门煤耗下降2%的目标，或至少保持2017年部门煤耗不增长。

目标2：实现“大气十条”的要求。全国地级以上城市可吸入颗粒物比2012年下降10%以上；京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5浓度分别下降25%，20%和15%以上。北京PM2.5浓度控制在60微克/立方米左右。

2017年煤控指标的设定，在下面段落具体阐述。

GDP与能源效率

如表3所示，课题设置的GDP年增长率为6.7%。2017年单位国内生产总值能耗比2016年下降5%。全口径燃煤电厂平均供电煤耗312克标煤/千瓦时，比2016年减少3克（6000千瓦以上燃煤电厂供电耗煤为312克标煤/千瓦时）。完成煤电节能改造规模6000万千瓦。培育壮大节能环保产业，年增长率11%。

2017年单位工业增加值能耗比2012年降低20%，在50%以上的各类国家级园区和30%以上的各类省级园区实施循环化改造，主要有色金属品种以及钢铁的循环再生比重达到40%左右。工业能耗、耗水和环保部门的发展指标也设置得较高。在煤控的项目中，水资源、土地资源也是重要的约束条件。

能源消费

如表4所示，全国能源消费总量控制在44.2亿吨标准煤左右。非化石能源消费比重提高到14.7%，天然气消费比重提高到7.7%，石油消费比重19%，煤炭消费比重下降到59%以下。

能源生产供应

如表5所示，全国能源生产总量35.9亿吨标准煤左右，进口能源总量8.3亿吨标煤。煤炭产量35亿吨，进口2.3亿吨。原油产量2.0亿吨，进口4亿吨。天然气产量1700亿立方米（含页岩气产量100亿立方米），进口610亿立方米。发电装机总量16.5亿千瓦。

环保指标

如表6所示，二氧化硫，氮氧化物排放量分别下降5%和4.6%，化学需氧量、氨氮排放量要分别下降3%和3.2%。企业要坚决依照环保部颁发的有关污染物排放标准生产，明确排放不达标企业最后达标期限，仍然没有达标的企业坚决依法关停，鼓励企业在空气污染严重的地区，执行更高的污染物排放标准。

从2016年和以往的实施情况来看，空气污染物减少的幅度比政府预定的指标高很多。2017年工作按照2020年的目标分解到年度指标。另外，在政府“十三五”规划中，一些重要的指标没有纳入控制的范围。在2017年煤控工作中，仍然把一次性PM2.5、化学挥发物（VOC）和氨氮（空气）的排放也纳入控制范围，这几个污染物对二次性PM2.5贡献很大，不能忽略。大城市夏季的臭氧污染超标严重，交通部门排放的废气是主要因素之一。

2017年要以更加严格的环保标准倒逼产业升级，提升经济绿色化水平，中央环保督察将实现全国省市区的全覆盖。建立全国统一的实时在线环境监控系统，完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》。核发重点行业及产能过剩行业企业排污许可证。加大地方“无煤区”的推动力度，面对更加不利的气象条件，用硬措施、硬办法积极应对重污染天气。

2017年各地区要制定范围更宽、标准更高的落后产能淘汰政策，再淘汰一批落后产能；全面推行清洁生产，2017年重点行业排污强度比2012年下降30%以上；发展循环经济。

能源价格

2016年煤炭价格大落大起，冲击了经济稳定发展。2017年中，要汲取教训，稳定煤炭价格；下调电力价格；促进油气价格改革；电代煤、气代煤的价格要优惠，使贫困家庭用得起，能完全取代燃煤，不会反弹。

煤炭利用

全面实施散煤综合治理，推进北方地区冬季清洁取暖，完成以电代煤，以气代煤300万户以上。全部淘汰地级及以上城市燃烧小锅炉（10蒸吨）、大城市建成区和特大城市35蒸吨及以下锅炉。加大燃煤电厂超低排放和节能改造力度，东中部地区要分别于今明两年完成，西部地区于2020年完成。

6. 2017年煤控研究领域

2017年煤控分为六个领域开展研究工作，即1.5℃温控情景分析、地方煤控示范、散煤治理、行业煤控、煤控与碳市场融合和绿色一带一路发展。这六类研究领域相互交叉、相互连接、相互支撑和相互贯通。在每一个领域中，分为目标、任务和具体措施。六个领域之间的关系如图1所示。

图1 煤控项目四期六个领域关系图