本博客由杨富强、吴迪与煤控研究项目西安课题组合作完成。
通过铁腕治霾，西安已大幅降低了煤炭消费量。未来五年，西安仍需积极推动煤炭消费总量控制（简称煤控），力争在2025年把大西安地区（含西咸新区）煤炭消费总量控制在1200万吨以内（西安控制在800万吨以内），将PM2.5年均浓度降低至国家二级标准，以促进西安的绿色低碳发展，并助推汾渭平原的大气污染防治和区域的能源、经济与社会转型。
为治理空气污染，西安从2013年以来先后出台了一系列强有力的政策措施，构建网格化管理体系，同时强化督查考核问责。这些政策措施促使西安的煤炭消费总量自2013年以来持续下降，从2013年峰值时期的1530万吨降至2019年的1140万吨左右，降幅超过25%，提前实现了政府2020年的煤控目标。煤炭消费总量的下降也极大改善了西安的空气质量， PM2.5平均浓度从2013年的105 ug/m3 降至2019年的58 ug/m3，降幅近半。
煤控虽然取得显著成绩，但西安能源消费结构以煤炭为主的格局并没有改变。2018年，西安煤炭占一次能源消费总量的50.97%, 其中电力和热力行业占到70%以上。目前全市的煤炭消费总量与法国、英国等欧洲大国相当，且重污染天气仍时有发生。西安的煤控工作面临多重挑战，包括汾渭平原高煤耗，西安本地进一步减煤难度大且煤控配套措施有待完善，以及西咸新区的并入等。本文将对这三大挑战逐一进行分析，并提出建议。
一、 汾渭平原煤耗高，掣肘西安蓝天保卫战
据煤控研究项目估计，西安及周边地区受外来输入性污染占总污染的比重为30%左右。为进一步降低西安的PM2.5平均浓度，就要先解决汾渭平原“重煤”的能源结构所导致的污染问题。汾渭平原煤炭占一次能源消费的比重近90%，远超全国平均水平（60%左右），是全国污染最严重的区域之一。汾渭平原的产业结构以重工业为主且高污染和高耗能企业数量较多，火电、焦化、钢铁等重点行业煤炭消费占比较大，部分城市在80%以上。此外，这些城市小规模企业占比高，设备水平参差不齐，但这也意味着当地污染物治理水平的提升空间较大。解决汾渭平原污染问题的一个难点在于汾渭平原面积广大，覆盖陕西、山西和河南三省共计11个城市。
建议西安采取自下而上的策略，分享经验，引领汾渭平原的煤控与联防联控。2019年9月，习近平总书记强调黄河流域构成我国重要的生态屏障和经济地带，黄河流域的生态保护和高质量发展是事关中华民族的伟大复兴和永续发展。汾渭平原是黄河流域的重要组成部分。未来，西安在做好本地煤控工作的基础上，应引领汾渭地区的煤控工作。作为西部地区重要的中心城市，西安可以通过支持汾渭平原大气污染防治协作小组的研究和部署以及定期举办汾渭平原煤控与大气污染联防联控交流技术研讨会等方式，推动汾渭平原的信息互通和交流合作，群策群力，共同寻找煤炭减量和大气污染防治的措施与方法。西安应将自身的煤控经验、挑战和应对措施与汾渭平原其他城市分享，推动汾渭平原城市“自下而上”的煤炭消费总量控制，一同探索新的经济增长点，实现产业结构转型。
二、 西安进一步减煤难度大，煤控配套待完善
从西安本地来看，进一步削减煤炭消费量困难重重。2018年西安电力和热力行业占煤炭消费总量的70%以上，未来煤控重点仍在这两个部门。但西安的热电企业又承担着全市的电力供应和采暖期的供热任务。在散煤基本清零，供电供热为刚性需求的情况下，西安本地进一步减煤难度较大。与此同时，西安还需要完善煤控的配套措施。“煤改气”方面，西安面临的天然气供应缺口在25%左右；“煤改电”方面，在电力负荷激增和电网线路不达标的情况下，电网负荷承载力和安全存在巨大安全隐患。市场机制方面，在2021年补贴政策退出之后，居民取暖费用将急剧上升，未来西安如何巩固散煤削减成果、应对潜在复烧问题将是其面临的重要挑战。
建议探索创新的煤控措施进行深度减煤。一方面，为推进电力和热力两部门的煤控，未来西安应严禁新增燃煤机组，通过进一步优化现有机组的运行效率和运行负荷、提高可再生能源供热供电比例、外购清洁电力等多重手段，在不提高煤炭消费的前提下提高供热和供电能力。煤控的技术路径选择上，要做到“分清主次”、“因地制宜”。在有条件的地区，应积极推进地热和太阳能等可再生能源的发展；其次是天然气、余热利用和扩大集中供热面积；最后才考虑秸秆成熟性燃料和燃煤供热供电等措施。另一方面是完善煤控配套措施。对于“双替代”，建议西安通过推进电力和天然气的基础设施建设、进一步降低采暖电价、加快建筑节能工作等措施，最大限度地防止散煤复烧。此外，面对经济下行的压力，西安还需积极推动产业结构转型，培育新的经济增长点，让西安在摆脱煤炭依赖的同时，实现高质量增长，并成为拉动汾渭平原地区经济增长的第一引擎。
三、 西咸新区并入，西安迎来煤控新挑战
西咸新区虽由西安托管，但目前煤炭削减任务仍由陕西省单独下达。作为国家级新区，西咸新区在2017年划归西安代管。虽然面积不足西安的十分之一，但西咸新区规上工业煤炭消费量却与西安相当。西咸新区2018年煤炭消费总量约720万吨，其中规上工业用煤占比90%以上，其余煤炭消费的主体为散乱污企业、个体工商户、城乡居民生活采暖等。区内的产业结构偏重工业，规上企业多为电厂、化工、建材等高耗能行业。削减西咸新区的煤炭消费量是西安近期煤控工作的重点。
建议完善煤控工作体制机制，落实煤炭的减量替代。未来，西安需首先理顺体制机制，抓好西咸新区的能源数据管理工作，完善相关统计制度，摸清西咸新区的煤炭消费总量和消费结构，确保相关统计数据的准确透明。在理清减煤潜力、难点、措施及可行性等的基础上，推动重点耗煤部门减煤，实施包括发展可再生能源、推动“双替代”和节能改造等一系列煤控措施。在此基础上，西咸新区还需大力发展可持续、绿色低碳产业，加快形成资源消耗低、环境污染少、资源利用水平高的产业发展新格局。
燃煤是西安大气污染形势严峻的主要原因之一。推动西安的煤炭消费总量控制，打造良好的生态环境，对西安吸引人才、焕发城市魅力、抢抓“一带一路”建设发展机遇具有长远的战略意义，也是西安实现高质量、可持续发展的必由之路。
