编者按：

生态环境部今年5月30日印发《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》（以下简称《意见》），强调通过“三线一单”、规划环评、项目环评、排污许可证等制度严格约束高耗能、高排放项目，实施源头防控。《意见》明确提出将碳排放影响评价纳入环评。具体举措将包括推进“两高”项目环评开展碳排放试点，提出协同控制最优方案，鼓励实施减污降碳协同治理和碳捕集、封存、综合利用工程（CCUS）试点、示范等。《意见》的出台是生态环境部今年1月初发布《统筹和加强应对气候变化和生态环境保护相关工作的指导意见》对于将碳排放纳入环评体系思路的具体部署。通过环评制度从源头严控新增排放，实现减污降碳，为我国实现碳达峰和碳中和目标提供有力支撑。

在“3060”双碳目标提出后，中央和地方都在持续收紧对“两高”项目的政策。在中央层面，4月30日，习近平总书记在中央政治局第29次集体学习时再次强调，对不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任徐华清认为，在空气质量没有达标地区；能源双控目标没有实现的、碳排放强度和总量控制目标没有实现的地区；节能审查和环评不符合要求的项目；以及产业规划、产业政策、安全、环保等不符合要求，项目就应该拿下来。

在地方层面，一些省市已开始推进将碳排放纳入环评的具体工作。重庆于今年1月发布了《重庆市规划环境影响评价技术指南——碳排放评价（试行）》和《重庆市建设项目环境影响评价技术指南——碳排放评价（试行）》，成为全国首个规划环评和建设项目环评技术指南。常州市、温州市先后于3月和4月开展了将碳排放评价纳入环评的试点，福州市在5月末发布了《重点行业建设项目碳排放影响评价指导意见（试行）》。

在落实双碳目标的大背景下，将碳排放评价纳入环评体系必要且重要，需要明确要求，严格实施。本文介绍了美国在联邦和州级两个层面将温室气体影响纳入环评的法律政策和具体案例，分析了执行中面临的挑战，并对我国将碳排放纳入环评的下一步工作进行了思考。 

联邦层面将温室气体排放纳入环评的法律框架 

美国《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act, 以下简称NEPA）颁布于1969年，被称为美国国家环境保护的基本宪章。NEPA要求联邦政府部门通过环境影响评价程序分析拟建项目的直接、间接和累积环境影响，向公众公开相关信息并将公众意见纳入决策过程。NEPA的实施、有关规定和指导意见的颁布以及法律条款具体适用的解释均由白宫下属的环境质量委员会（CEQ）负责。尽管NEPA的文本没有明确提到气候变化，但在美国近年来的司法案例中，法院越来越多地认可气候变化影响应当被纳入环评范围。（详见NRDC报告《美国的环境影响评价程序及对中国的借鉴》） 

2010年，CEQ发布了要求联邦政府部门依据 NEPA 考虑气候变化和温室气体排放的指导意见草案，提及当气候变化影响的分析论证可以为决策者和公众提供有意义的信息时，应将气候分析纳入环评程序。2016年，CEQ发布了《联邦政府部门和机构在国家环境政策法评估中考虑温室气体排放和气候变化影响的最终指导意见》（以下简称2016版《指导意见》），提出政府部门和机构在应用NEPA做环评时，需要考虑拟实施项目的温室气体排放情况和气候变化影响，包括政府部门应使用预测温室气体排放量评估潜在的气候变化影响；使用合适的数据和温室气体量化工具对预计的直接和间接温室气体排放进行量化；在没有合适的工具、方法或数据用于量化温室气体排放时，应当包括定性分析。2016版《指导意见》在特朗普上台后的2017年被撤销。 

2021年1月，拜登就任总统后签署行政命令《关于保护公众健康和环境以及恢复科学以应对气候危机》，其中一项内容是政府部门必须尽可能准确地计算温室气体排放的全部成本。为了和新的行政命令一致，CEQ重启修订2016年版《指导意见》，并要求联邦政府部门参照该版本有关温室气体的指导意见对拟开展项目的温室气体和气候变化影响作出评估。 

联邦层面的案例 

1999年以来，美国联邦能源管理委员会（FERC）审批通过了1000多个管道和天然气项目，但都未对项目的温室气体排放影响进行评估。今年3月，FERC改变了惯有做法，首次对一个涉及天然气管道建设项目的温室气体排放是否构成显著环境影响进行了评估。 

在这个案例中，Northern Natural Gas公司向FERC提交申请，计划建设并运营约80英里长的天然气管道，以替换跨越南达科他州和内布拉斯加州间的原有管道。根据FERC公开的信息，该项目的建设将排放温室气体总量为19655吨二氧化碳当量，项目的运营每年还将排放351吨二氧化碳当量。FERC将项目的直接排放与联邦和州级的温室气体排放清单进行比较后得出的结论是，该项目的温室气体排放影响并不显著，但也表示将在后续分析中还会考虑其他的因素，例如州的温室气体减排目标。 

从上述案例可以看到，在目前NEPA框架下，联邦层面的政府部门已开始考虑在环评过程中纳入气候变化影响的评估并公开了部分信息，但现有做法存在较大漏洞。2016年版《指导意见》鼓励联邦政府部门基于NEPA进行碳排放评估，由各部门依靠其经验判断分析，并没有提供环评应包括的温室气体排放范围和量化标准，缺乏统一参照的技术工具和规范，在联邦层面难以执行且极易引发争议¹。 

有鉴于此，继2019年与60多家环保组织共同致函FERC要求其改革燃气管道审批流程之后，NRDC与50多家组织于今年5月致函FERC，督促其对燃气管道项目的环境和气候变化的影响进行审慎评估，完善温室气体排放的评价和信息披露。 

州级层面的政策法规亮点 

在美国州级层面，有些州对于把温室气体纳入环评的态度更加积极，不仅提供了更加充分和完善的政策工具来评估气候变化的影响，还在环评中包括了温室气体减排方案。以下两个州的政策法规亮点值得参考。 

1. 2009年，纽约州环境保护局发布《在环境影响评估中评价能耗和温室气体排放》的规定（以下简称《规定》），用于指导纽约州环境保护局在环评过程中纳入涉及温室气体排放的评估，对统计温室气体的边界、量化方法以及减缓气候影响的推荐方法提供了明确的指南。根据《规定》，需要统计的温室气体包括项目的直接排放、间接排放两类以及这两个类别下分别包含的所有固定源、移动源排放。此外，环评还需要给出减缓气候影响的可行方案以及量化的减碳效果。 

2. 加利福尼亚州的环评程序和环评信息公开基础是《加州环境质量法案》。2018年12月，该法案更新了有关项目碳排放评估的规定，包括：主管部门不仅要列出拟建项目的温室气体排放量以及在州排放清单中的占比，还要详细分析排放造成的影响；即便与全州、或全国总量对比看起来数量很小，但项目的累积气候影响可能会很大，因此需要结合州长期的气候目标来分析；分析温室气体排放影响的方法要随科学和州立法的进展而更新。 

对我国将碳排放纳入环评的下一步工作的思考

• 从法律和技术标准上进一步落实将碳排放影响纳入环评的要求和技术路线，更新《建设项目环境影响评价分类管理名录》、《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》等，并与排污许可证制度的实施相互配合。

• 鉴于将碳排放影响纳入环评涉及的气候与环境问题具有综合性、交叉性和复杂性，需要环境、能源等各主管部门以及区域政府间加强信息数据交流和统筹协调，平衡气候环境、经济、社会发展各项目标。 

• 通过地方试点，规范衔接落实有关区域和行业碳达峰行动方案、清洁能源替代、清洁运输、煤炭消费总量控制等政策要求，同时与包括等量替代、产能置换在内的现行节能制度有效衔接。

• 作为环评的重要组成，通过信息公开、公众参与和公益诉讼等机制，为碳减排提供助力。

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¹英国的一个案例，也反映了对于应纳入环评报告的温室气体排放范围的社会争议。2017年英国的《城乡规划法案》要求建设项目开发单位提交的环境影响评价报告中应包括项目的直接和间接环境影响。在2020年的一起司法判例中，原告要求某石油钻井项目除了披露直接的温室气体排放之外，也应公开其产品在消费时产生的碳排放。但该诉求没有得到法院支持。伦敦市高级法院判决该类项目只需要评价直接环境和气候影响。