《行动计划》贵在行动

2013-09-13 作者: 王彦

千呼万唤的《大气污染防治行动计划》(以下简称《行动计划》)日前(2013年9月10日)国务院正式颁布。不论是文件发布的行政级别,还是行动计划的实 质内容,这项《计划》都将是中国防治大气污染, 改善空气质量行动过程中重要的里程碑。基于我们近年在大气法律方面的工作实践和对《行动计划》的分析,我们提出以下体会:

《行动计划》是今后五年中国力图逆转空气污染趋势的行动路线图和时间表。它有清晰的量化指标, 《行动计划》 指出,到2017年,全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上,优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别 下降25%、20%、15%左右,其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。应急预案和措施也成为《行动计划》中一个重要部分,强调了跨部 门合作,建立重污染天气监测预警体系。到2014年,京津冀、长三角、珠三角区域要完成区域、省、市级重污染天气监测预警系统建设;其他省(区、市)、副 省级市、省会城市于2015年底前完成。 同时, 《行动计划》 描绘了全面的法律、行政和市场、企业施治和公众参与的机制, 特别是公众参与机制列入其中受到社会各界的广泛欢迎和关注。

《行动计划》规定了具体的“双重规制”框架下的实施保障机制, 将由环保部门会同组织部门和行政监察机构,对实施不力的地方行政要员实施双重问责。这既是授予环保部门一柄“尚方宝剑”,也是给决策者和实践者头上设置了 一道无形的“紧箍咒”,有利于各级政府在权衡经济发展与保护环境的关系时,摒弃那些损害环境的不可持续发展方式, 从根本上遏制环境问题。

《行动计划》提出了实行环境信息公开的要求,作为加强监督管理的一项重要措施。国家每月公布空气质量最差的10个城市和最好的10个城市的名单。各省 (区、市)要公布本行政区域内地级及以上城市空气质量排名。地级及以上城市要在当地主要媒体及时发布空气质量监测信息。各级环保部门和企业要主动公开新建 项目环境影响评价、企业污染物排放、治污设施运行情况等环境信息,接受社会监督。涉及群众利益的建设项目,应充分听取公众意见。建立重污染行业企业环境信 息强制公开制度。这些要涵盖了空气质量信息和污染源监管信息,既有政府信息公开的要求,也有企业信息公开的要求,其实施有利于发挥公众监督的作用,促进污 染减排。

《行动计划》对重点污染地区和重点污染源使出“杀手锏”, 要求重点污染地区计划期内实现煤炭消费总量负增长。到 2017年,煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长,京津冀鲁削减8300万吨。同时《行动 计划》要求对钢铁、焦炭等“两高”企业实施行业产能总量控制,这就对粗放式经济增长方式起到“釜底抽薪”的作用, 促进经济结构的加速转型,为有效改善空气质量提供前提保障。 此外,《行动计划》对机动车燃油标准和监管也提出明确的目标和实施日程。

北京市已经为落实《行动计划》制订了北京市2013-2017年清洁空气行动计划,昨天河北省也出台了本省的行动计划,相信更多的省地会相继发布本地的计 划和措施。《行动计划》,既强调了政府的责任,也明确了企业和公民的责任,如果《行动计划》下的公众参与机制得以有效实施,一个全国范围内全民参与的空气 保护行动将在中国展开。我们还期待正在进行修订的《大气污染防治法》能进一步体现《行动计划》下的相关机制和措施,使这一纲领和行动性的文件具有更多法律 实施机制和司法保障手段,使其在未来的五年中为改善空气质量,保障人体健康,促进经济发展模式的转变发挥作用。

过去五年中, NRDC中国项目为中国大气污染的立法的完善实施,开展了一系列项目,如基于美国协同控制大气污染的措施和《清洁空气法》的经验,在美国能源基金会的资助 下,提供了修改大气法的立法建议、协同控制温室气体和空气污染物的政策建议、实施大气排污许可证的建议和对煤炭开发利用周期实施全程环境监管的建议(详见Regulating the Environmental Effects of the Coal-Fired Electricity Life-Cycle: U.S. Permitting Experience and Policy Recommendations for China)。今后我们还将就《行动计划》的相关措施,与各界的合作伙伴开展更深入的工作。

关于作者

  • 王彦

    中国环境法项目主任,中国区副主任

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