重典治污:《环境保护法》的华丽转身

2014-04-25 作者: 王彦

2014年4月24日,《环境保护法》修订草案四审通过,这必将成为一个历史性的时刻。1989年颁布的《环境保护法》,二十多年来一直是环境保护的母法和基本法。随着经济社会的快速发展和环境形势的日益严峻,《环境保护法》的修订迫在眉睫。环境事件频发,灰霾天气频发,对《环境保护法》进行修订也是众望 期待。对于环境保护中的重要问题,如环境保护与经济发展的关系、各级政府对环境保护的责任、环境信息公开、环境公益诉讼、排污许可证、违法处罚力度、环保 部门的执法权限、环评机构及监测机构造假的连带责任、环境与健康等重要问题,《环境保护法》的修订必须通盘考虑、逐个厘清。2011年,《环境保护法》正式列入全国人大的修法计划,草案三年内历经四次审议,最终定稿。这部法律被专家称为“史上最严的环保法”。

NRDC中国项目的环境法团队多年来致力于支持中国环境法治建设,推动环境信息公开和公众参与、环境公益诉讼、排污许可证、加强处罚力度如按日计罚等环境 保护制度的确立及完善。随着第四次审议稿的尘埃落定,我们很欣慰地看到,这些制度在《环境保护法》修订案中都得到了体现和突破。通览这部法律,我们归纳出 以下的重点突破:

一、《环境保护法》的基本理念

环境保护与经济发展的关系历来是环境保护的基本命题,对于环境保护基本制度以及环境法律的实施,具有指导意义。这部《环境保护法》将原《环境保护法》中规 定的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”,修改为“使经济社会发展与环境保护相协调”,奠定了新的历史时期环境保护工作的核心地位,也为法律中一系列重要制度的诞生和完善铺垫了基本思想。

二、专章规定环境信息公开和公众参与

2008年5月日起施行的《政府信息公开条例》(试行)和《环境信息公开办法》(试行)开启了环境信息公开的新纪元。随着两份文件的施行,环境信息公开制 度在各个层面基本确立。2012年底以来的重污染天气事件,进一步加快了环境信息公开的步伐。其后陆续颁布的《危险化学品环境登记管理办法(试行)》、 《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》和《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法(试行)》、《建设项目环境影响评价政府信息公 开指南(试行)》,从各个维度深化了环境信息公开,特别是重点污染源排放监测数据公开和环境影响报告书全本公开,实质性地扩展了环境信息公开的广度和深 度。新《环境保护法》设专章规定环境信息公开和公众参与,从立法上确认了几个“办法”中的要求,对环境监管信息公开、监测信息公开、企业环境信息公开、公 民获取环境信息、参与和监督环境保护的权利,都做出了具体的规定。

三、 确立环境公益诉讼,规定了较宽的诉讼主体范围

环境公益诉讼或许是《环境保护法》修订过程中争议最大、社会关注最多的议题,可谓万众瞩目、几经波折。一审稿未纳入公益诉讼制度,二审稿将公益诉讼主体范 围规定为中华环保联合会及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会,三审稿扩大到在国务院民政部门登记的相关社会组织。第四次修订草案再次扩大了环境公益诉 讼的主体范围,将提起环境公益诉讼的主体扩大到在设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组织。在审议的最后关头,仍然是波澜起伏,最终将第四次修订草 案中的“且信誉良好”的要求改为“且无违法记录”。新《环境保护法》规定,有权提起环境公益诉讼的主体为,在设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组 织,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。对于现实中出现的立案难的困境,新《环境保护法》还明确规定,符合条件的社会组织向人民法院提起 诉讼的,法院应当受理。这一历史性的突破,将与《民事诉讼法》55条中规定的公益诉讼条款相呼应,为通过司法手段解决环境问题,推动公众参与环境治理提供 一个坚实的法律依据。

四、确立排污许可制度

新《环境保护法》明确规定,实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当在排污许可证载明的范围内排放污染物;未取得排污许可证的,不得排放污染 物。尽管原《环境保护法》中没有排污许可证的规定,我国从二十世纪九十年代就开始了不同规模的排污许可证试点项目,排污许可证制度已经成为我国环境管理的 核心制度之一。实施排污许可证管理,有利于整合各项环境管理制度的要求,成为环保部门执法监督的核心依据,和企事业单位自身环境规划和自觉守法的工具。 《环境保护法》第一次明确确立了排污许可证制度,有利于充分发挥这一制度的效用。

新《环境保护法》还规定,国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实施严格保护。同时规定省级以上政府应当组织对环境状况 进行调查、评价,建立环境资源承载能力检测预警机制。《环境保护法》对区域限批制度进行了进一步完善。对超过国家重点污染物排放总量控制指标的地区,环境 保护部门应当暂停审批相关建设项目的环评文件;对于未完成国家确定的环境质量目标的地区,应当暂停审批有关建设项目的环评文件。

五、加大违法处罚力度,引入按日计罚

违法成本低、守法成本高是环境保护的一大难题。新《环境保护法》建立了“黑名单”制度,将环境违法信息记入社会诚信档案,并将向社会公布违法者名单。更重 要的,修订案引入了“按日计罚”,规定行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额进行按日连续处罚。同时规定,地方性法规还可增加按日连续处罚 的违法行为种类。美国、英国、加拿大等国的环境法律中都规定了“按日计罚”制度,重庆、深圳等地方的环境保护法律也进行了“按日计罚”的尝试制度。对环境 违法行为实施“按日计罚”,不让违法者从违法行为中获益,是惩罚、震慑和预防环境违法行为的有效手段。

六、增强环保部门执法权威,强化行政强制措施

环保难,执法更难。此前,环保部门对违法行为除了罚款、责令限期改正等措施外,缺乏硬性手段,对于情形恶劣或屡教不改的违法者,可能只能望污兴叹。新《环境保护法》明确加强了环保部门的权限,加强了环保法的威慑力量。

其一,对环保部门有权采取的行政强制措施进行了明确和完善。对于违法排放污染物造成或者可能造成严重污染的,县级以上人民政府环境保护部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,可以查封、扣押造成污染物排放的设施设备。

其二,明确了环境监察机构的法律地位,规定,环境保护主管部门委托的环境监察机构,有权对排放污染物的企事业单位和其他生产经营者进行现场检查。

其三,规定了对四种情节严重的环境违法行为适用行政拘留,包括未进行环评便开工建设,被责令停止建设而拒不执行的;未取得排污许可证便排放污染物,被责令 停止排污而拒不执行;伪造监测数据或者恶意违法排污;生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药,被责令改正而拒不改正。这一规定直接针对常见的几种恶劣违 法行为,加大执法力度。

《环境保护法》修订的历程,直击最核心和社会最关切的问题,两次公开征求意见,多次组织听取各个部门、各个方面意见,体现了开放和担当的态度。《环境保护 法》修订案2015年1月1日起施行,这只是一个开始。我们期望,新的制度新的手段能够落到实处,全面和充分实施《环境保护法》修订案,需要政府、企业和 公众的共同努力。我们也期望,《环境保护法》的修订起到引领作用,带动大气、土壤、水等专门领域的法律法规的陆续修订。

(本文由NRDC环境法项目共同撰写)

关于作者

  • 王彦

    中国环境法项目主任,中国区副主任

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