杨富强  自然资源保护协会  气候变化与能源高级顾问

昂莉  世界自然基金会  北京代表处气候和能源项目官员

德国波恩——6月11日，星期六。参加气候谈判的与会者没有人觉得奇怪，星期六为什麽不休息，继续工作。一早着急准备材料，安排日程。午饭约谈，边吃边讨 论。晚上挑灯夜战，有的正式会议和边会都安排到十点才结束。每次谈判预备会和年底正式大会的最后一天，大家都做好了熬夜的准备，甚至第二天准备回程的代表 干脆就把行李带到会场，做通宵夜战的打算。会议结束之后，许多代表团和国际组织仍在开会总结，准备下一次会议的策略和目标。会议谈判通常进展缓慢，讨价还 价，心疲力尽。这要求参会者有好的心力、智力和耐力。这就是气候变化谈判的生态环境，适者生存。

今天会议的一个关注点，是大会秘书处安排发达国家快速启动资金的报告。根据第十六届坎昆大会决议中第一节第95段有关快速启动资金的决定，发达国家须提交 快速启动资金的进展情况报告。大会秘书处在2011年5月31日截止日期收到澳大利亚、加拿大、欧盟及其成员国、日本、挪威、瑞士和美国的报告，并刊登在 UNFCCC的网站上。这些国家代表团的发言人基本上都是代表团的主要官员，足见发达国家对这次报告会的重视。整个报告会只有一个半小时，报告会主持人给 每人发言的时间很短，并要求发言人根据三项主要快速启动资金的判据进行发言。这三项判据是：资金来源，新的额外的公共财政资金，平衡的资金分配（减缓、适 应、能力建设、REDD+）。

哥本哈根协议提出在2010到2012年期间，发达国家要投入300亿美元的快速启动资金，2020年要达到每年一千亿美元的气候变化资金投入。这次报告 会是第一次按照大会决议对快速启动资金进展做一次回顾报告，还不带有审查的性质。尽管美国代表说，三百亿美元的快速启动资金和报告都应当是自愿性的，但其 他代表并没有附和这一种说法，表示哥本哈根协议中有此项规定后，各国的国会和政府就应为快速启动资金启动批准程序，并提供资助。这七个国家的快速启动资金 报告的最主要核心内容可以看出发达国家政府在应对气候变化、以及对发展中国家资金支持的态度。下面的内容是根据各国的发言和材料整理出来的。

澳大利亚政府在2010年6月宣布其快速启动资金为5.99亿美元。到2011年6月底截止，澳大利亚政府已落实4.98亿美元，约占快速启动资金的 83%。其中2.01亿美元，约占快速启动资金的三分之一，已经拨出。在新的资金流向中，52%用于适应，48%用于减缓。减缓资金中的一半支持 REDD+，占总资金的24%。贫穷的发展中国家和小岛屿国家是资助的重点。澳大利亚快速启动资金与发展中国家组成伙伴关系，共同开展自下而上的政策示范 项目，以及其他的地区性项目。澳大利亚政府按照哥本哈根协议的要求，批准了5.99亿美元的资金资助。在坎昆会议上又再次承诺2.36亿美元的资金支持， 这些都是确定的和可预期的资金来源。新的资金来自增加的援助预算，并不取代现有援助项目的资金。澳大利亚政府每年发布资金使用情况，认为报告的透明度对澳 大利亚政府的资金管理更有针对性，能提高资金的有效管理和产生较好的实施效果。澳大利亚财政年度为六月份至下年六月份。

加拿大政府支持2010年坎昆会议的决议。加拿大政府加入哥本哈根协议中发达国家对快速启动资金的承诺行动，并在坎昆会议上再次重申该承诺。按照大会秘书 处的规定，在2011、2012和2013年分别提交相关报告。加拿大财政年度为4月1日至下年3月31日。加拿大政府筹集了新的额外的4亿美元快速启动 资金，加上原有的0.41亿美元气候变化资金，总共有4.4亿美元资金提供给发展中国家。加拿大政府快速启动资金资助的三个优先领域为：一最贫困和最脆弱 的发展中国家；二清洁能源；三林业和农业。三个领域的资金分配为1亿美元、2.857亿美元和0.44亿美元。其余的资金分配给其他零散的项目。加拿大政 府计划在今后四年向GEF（全球环境基金）第五次增资2.384亿美元，其中2010-2011年度为0.185亿美元，从4亿美元的快速启动资金中拨付。

欧盟在哥本哈根会议上承诺快速启动资金，2010年提供23.4亿欧元（约合33.93亿美元），2010年至2012年总共提供72亿欧元（约合 104.4亿美元）的资金支持。欧盟的快速启动资金来自成员国的预算，并根据各个成员国的决定进行拨付。尽管欧洲发生财政危机，27国和欧盟都提供了资金 支持。快速启动资金由各国自愿贡献，而不是按照什么分配方案进行。欧盟每年五月份向大会秘书处提交报告，欧盟欢迎其他的发达国家与欧盟一起，在德班会议上 更新报告。欧盟在哥本哈根会议前后都是向发展中国家提供最多的资金支持。除了快速启动资金以外，欧盟准备提供额外的资金，支持在欧盟国家以外地区的气候变 化行动。欧洲投资银行（EIB）提供各种融资并撬动私人部门的投资。在全球政府发展援助（ODA）的资金中，60%来自欧盟。欧盟2010年的23.4亿 欧元中，适应有7.35亿欧元，占35%；减缓9.46亿欧元，占45%；REDD+3.13亿欧元，占15%。还有1.18亿欧元没有付出。对长期资金 （2020年1000亿美元）的来源，欧盟认为应该多样化，私人和公共部门合作，双边和多边资助，以及寻找替代的资金来源。

日本政府在2009年12月宣布2010到2012年的快速启动资金约150亿美元，其中110亿美元来自公共财政支持。2011年90多亿美元的快速启 动资金在2011年3月31日前已拨付，按照公共财政2010年度计算，已拨付的资金应为63亿美元。这些资金中减缓46.2亿美元，占 72.5%；REDD+ 3.07亿美元，占4.8%；适应7.38亿美元，占11.6%；适应+减缓7.07亿美元，占11%。快速启动资金支持了88个国家的444个项目。在 对贫穷发展中国家的援助上，非洲12.25亿美元，最贫困国家6.29亿美元和小岛国家0.5亿美元。主要的援助项目包括太阳能电站、防灾减灾、森林保 护、水资源和卫生、提高能效、提高护林能力、会议培训以及与国际机构合作。例如给GEF 0.34亿美元作为第五次增资的投入。另外快速启动资金还包括双边合作的贷款，以及私人部门共同资助项目的费用。

挪威根据坎昆大会的决议提供快速启动资金并提交2010年的报告。所有的资金来自政府发展援助（ODA），不包括ODA以外的资金。资金全部都是赠款。挪 威ODA几年前的预算就超过其GNP的1%。挪威在第五次GEF的扩资中，拨款增长了65%，提供资金总计3.76亿挪威元，其中30%用于气候变化。 2010年挪威快速启动资金42.5亿挪威元，约合7.1亿美元。双边和多边关系援助的对象是REDD+。支持减缓和适应的资金分别为5.85亿美元和 0.64亿美元，减缓占了89%。在支持发展中国家的地区分类中，美洲最多，其次为非洲和亚洲。在各大洲中贫困的发展中国家为主要的援助对象。例如在亚 洲，菲律宾就比印度的资金多了2.5倍以上。

瑞士2010年底宣布支持快速启动资金并在2011年2月底得到国会的批准，获得1.4亿瑞士法郎（1.62亿美元）。这是在瑞士气候融资和政府发展援助 （ODA）之外新的额外的资金。其中1.25亿瑞朗进入瑞士与发展合作组和经济部的预算，0.15亿瑞朗流向GEF气候变化重点地区及贫困国家/小岛屿国 家。瑞士政府公共财政部门的快速启动资金在2010-2012年为4亿瑞朗（大约4.77亿美元）。在减缓和适应的分配上，初步定为适应占35%到 45%，减缓占55%到65%。瑞士代表团认为，资金分担的原则应当根据支付能力和排放水平承担，后者应该占较大的权重。此外，公共财政也应当用来撬动其 他的资源投入到气候变化领域。

美国按照哥本哈根协议和坎昆决议与发达国家一起，共同向发展中国家提供300亿美元的快速启动资金（2010到2012）。美国在2010年财政年度有 17亿美元的快速启动资金，其中包括13亿美元的国会预算援助资金和4亿美元的发展融资和出口信贷。直接的气候援助资金，通过美国国际开发署、财政部和外 交部拨付，从2009财年的3.16亿美元增加到2010财年的10亿美元。这些部门的适应援助资金从2009财年的0.24亿美元增加到2010财年的 2.44亿美元。美国政府认为，快速启动资金不是一个机制或一个资金库，而是利用现有的资金渠道和机制，想办法获取资金来支持短期的气候变化活动。因此发 展中国家通过双边渠道取得资金，或通过多边渠道，例如气候投资基金和全球环境基金，获得资助。美国政府表示，在2010至2012年期间，美国政府将继续 就快速启动资金向大会秘书处提交报告。在美国的报告中，没有2010至2012年期间的快速启动资金的数量来源，以及2010财年的资金平衡分配情况。

从这七个发达国家和联盟的2010年快速启动资金的报告可以看出，对快速启动资金的性质是什么，有的国家仍混淆不清。这会导致援助不力，资金不到位，用途 不明确，甚至政治含义有漏洞。快速启动资金主要基于“历史排放责任”和基于“各自能力”，以及“共同但带有区别的责任”的原则。七个国家资金报表各不一 样，缺乏可比较性。应该制订有关资金报告的指导原则和报告的格式内容，使得各个报告之间有可比较性。发达国家在政治用语和金融用语上应该一致，不能含糊不 清。

从发达国家的快速启动报告资金中还可以很明显的看到，小的发达国家报告较清晰，内容也比较详细。大的国家和联盟，例如日本、欧盟、美国，他们的报告质量相 对较低，内容不详细，可比性较差。发展中国家可以采用可测量、可报告、可核实（MRV）的形式对发达国家的快速启动资金以及长期的资金用各方同意的判据进 行检查、复审和核实。如果发展中国家制订不出一整套完整有效的办法，发达国家开空头支票的现象就会愈演愈烈。在气候变化谈判中，双方的减排目标与措施，资 金支持的来源和流向，都应该互相MRV，使减排措施和适应能力能够得到进一步加强。

在对资金报告的评论和问题查找中，紧紧抓住对气候资金的定义，尤其是三个主要方面，即新的、额外的、公共财政的定义。减缓和适应并重，平衡的资金支持必须 有一个度量的范围，例如减缓和适应资金的相对比例应不超过某一个范围。资金的流向重点是贫困的和脆弱的发展中国家。信息的透明度、真实度和可靠性十分关 键。透明度的要求不是单向的，而是双向的。提供资金的发达国家和使用资金的发展中国家都应该充分地报告资金的来源和用途，明确资金能做什么和不能做什么， 任何人都能了解到这些资金的信息。同时，资金的提供方和使用方透明地公布资金的用途和流向，能够防止资金的滥用和腐败行为。

我们认为，快速启动资金和未来长期的资金不是一种施舍和怜悯的礼物，而是对历史责任的承担和勇敢的反馈。在资金问题上的报告评论，要看快速启动资金落实了 没有，查找双方在资金提供和使用上的透明度，以及有无任何滥用的问题。气候谈判的迟缓和发达国家承诺减排的目标太低，使发展中国家正在失去对发达国家的信 任。如果资金提供和使用的情况是良好的，才能够使双方增加信任，从而推动全球气候变化谈判的良性发展。