曼谷谈判会议的政治意愿不足,僵局未破

2011-04-08 作者: 杨富强

6天会期的曼谷气候谈判会议白驹过隙,参会的各国代表团和人员即将启程回国。这次会议除了产生几份文件外,无实质进展。缺乏足够的政治意愿,互信不足是这 次会议的特点。值得庆贺的是LCA(长期合作行动工作组)的“议程”也在最后一分钟敲定,使6月的波恩会议能够进入实质性的谈判,节省了大量的时间。

“议程”的重写尽管波澜不惊,却争论激烈。几个集团的主要代表从上午一直磋商到晚上6点结束,长期合作行动工作组在7点开会。大会通过了新的工作组会议 “议程”。通览整个议程,基本是按“77国+中国”集团的提案为蓝本修改补充而成。发展中国家所关注的主要问题基本包括在内,其他国家的重要议题也仍在字 里行间显现。这是个“双赢”的结果。新“议程”比较全面和平衡。发达国家虽然发言不热烈,但接受了新议程。会议进行到晚上9点30分结束。会议主席美国人 丹尼尔·雷弗斯耐德先生(Mr. Daniel Reifsnyder)在结束语中终于可以轻松地向代表们招呼“6月波恩会议见”。

值得提醒的是,实质性议题的进展才是会议的主轴。与LCA(长期合作行动)工作组相比,KP(京都议定书)工作组早已按原先确定的议程进行,但屡屡在关键的有进取心的减排目标上“卡壳”。

政治意愿是全球气候变化谈判的基础。人们之所以津津乐道《京都议定书》,因为它是缔约各方高度政治意愿的产物。《京都议定书》的特点包括:坚持气候变化的 原则,即共同的但带有区别的责任,发达国家要首先承担减排责任;它是有法律约束力的全球气候变化公约,是基于科学、历史责任、平等和能力作出的;它是全方 位的国家减排行动,制定了严格的标准和规范。附件1国家减排责任是可相互比较的,减排结果是可以核查的;它的第一承诺期为5年,并定期实施硬性规则;它秉 承公平原则,采用同一的计算体系,同一的报告规范等。

《京都议定书》正面临着被弃废的挑战,其第一承诺期即将在2012年底截止。《京都议定书》几经磨难,曾遭受到美国退出的威胁,多数附件1国家的实际减排 和承诺目标之间差距过大,除少数几个发达国家外,许多发达国家达不到预定的责任目标,国际公约履行的权威受到质疑。这是许多发达国家在气候变化的应对上政 治意愿降低,动力不足所致。从2005年以来,在UNFCCC(联合国气候变化框架大会)及其秘书处领导下,各国开展新一轮气候变化谈判,制定新的有法律 约束力的气候变化条约。在“巴厘路线图”决议中,明确双轨制,推进《京都议定书》的第二承诺期和长期合作行动的谈判。 

《京都议定书》的第二承诺期是《京都议定书》的生命线。从2007年的印尼巴厘会议到现在的曼谷会议,KP(京都议定书)工作组的最核心问题是要不要第二 承诺期。如果没有第二承诺期,《京都议定书》在2012年底就寿终正寝。尽管目前尚未有一个附件1国家宣布没有京都议定书第二承诺期,但有些国家以实际行 动暗示不支持《京都议定书》有第二承诺期的说法。有若干伞形国家准备仿效美国,抛弃《京都议定书》。在这次曼谷的KP工作组会议上,附件1国家仍然说着车 轱辘话。没有一个附件1国家表达强的政治意愿,明确表示加入第二承诺期,并作出承诺。有的附件1国家把KP的承诺与LCA的承诺相关联,形成连环套死结。 发展中国家认为,LCA与KP在法律的强制性要求和最终形式都不一样。KP工作组要打破这种联系,率先完成谈判任务。

在第一和第二承诺期之间没有真空断档是京都议定书有法律效力的保证。在2012年第一承诺期到期后,不能出现断档的情况。KP工作组的进展情况很不乐观。 留给工作组讨论的时间也只有一年半的时间,极其有限。如果出现断档的情况,《京都议定书》的第二承诺期就会落空。发达国家在承认第二承诺期上预设了许多先 决条件,所有缔约方,包括发展中国家都要对减排承担共同的责任。附件1国家的承诺不仅是与附件1国家可相互比较,还要与排放大户美国的承诺可相互比较。除 此以外,要求排放量大的发展中国家也要有可比性。

我在曼谷会议的前一天报道中,对年底的南非德班大会的结果作了三个情景分析。在2011年南非德班第十七次联合国气候变化框架条约大会达成有法律约束力、 综合的、平衡的和较高政治承诺的条约。第一种情景应该是首选并为此而努力。第二种情景是,德班会议为2012年的韩国首尔会议扫除一些障碍,铺平道路,争 取更多的时间。第三种情景南非德班会议无果而终,在首尔会议上很可能只有“各自目标,分别表述,志愿实施”的文件,而没有强制性的有法律约束力的条约。从 6天的曼谷会议进展效果来看,第一种情景显然减分,第二和第三种情景增加了可能性。对曼谷会议的概括评价是:政治意愿低迷,僵局依旧。

关于作者

  • 杨富强

    能源、环境与气候变化高级顾问

×