谈判争论的焦点是什么

2011-04-06 作者: 杨富强

昨天下午的开幕式刚结束,各国代表团就很快进入谈判的角色。两个工作组(KP和LCA,京都议定书和长期合作行动)立即开始磋商在2011年气候变化谈判 中要谈些什么。也就是说,在谈判官方文件上的“议程”(Agenda)要首先确定,否则就无法安排时间,达不到共识和完不成既定的目标。LCA工作组在议 程问题上争论激烈,使昨天下午的会议拖到晚上10点才结束。今天的谈判中,KP工作组正常开会,LCA的工作组继续闭门协商,直到今天下午6点散会,仍没 达到共识。今后几天可能会一直纠缠在“议程”的讨论上吗?答案:是。

为什么“议程”就这么重要,非要剑拔弩张呢?如果某些重要的谈判内容没有列入“议程”的话,2011年的德班气候变化大会就不会包括这些内容的决定,决议 的有效性和可实施性就会受到挑战。显然利益有冲突的各方都不会放弃将其关心的问题放入“议程”的这一重大步骤。在开幕式上,联合国气候谈判秘书处主席克瑞 斯汀娜的发言点出了谈判的重要内容。事情并没有就此完结。在谈判中的内容要包括哪些呢?谈判各方对此做出了不同的解释。

怎样全面评价去年的墨西哥坎昆会议?坎昆会议决议使谈判回到了正常的轨道上来,是比较平衡的结果。比如大家总结的那样,坎昆会议取得的成果是有限的,谈判 各方妥协折中,将气候谈判中的十一个领域的进展用文件的形式固化下来。因此坎昆决议不是一个全面的、高目标的、有法律约束力的文件。气候谈判迄今为止,真 正算得上有法律约束力的气候变化条约是京都议定书。即使如此,直到现在仍有许多附件1国家没有完成京都议定书规定的减排要求。在2011年的京都议定书工 作组中,在第一和第二承诺期之间不出现真空就成了谈判的核心问题。换句话说,京都议定书中的附件1国家必须在2012年做出高目标(在1990年水平 上,2020年二氧化碳排放下降25-40%)的政治承诺。显然,坎昆会议的决议对未有进展的议题留待今年谈判会议中进行讨论。

什么是“补充条款议程”草稿?在联合国气候谈判秘书处散发的“补充条款议程”草稿供缔约各方讨论。该稿共列出18个条款,涉及到谈判议题的有15项,包括 有:全球减排目标和全球排放峰值;适应委员会;提高附件1国家MRV的工作计划;提高非附件1 国家MRV的工作计划;登记;林业部门完全实施减缓行动的资助选择方案;常务理事会;有规模的、新的和附加的、可预计的和适当资金提供给发展中国家(坎昆 决议第97段落规定);基于市场的和基于非市场的机制;完全可操作的市场机制安排;能力建设;回顾;与市场转型缔约方和有特殊条件缔约方有关的安排;法律 备选文案;以及其它。很明显,该稿仅列出坎昆会议决议中固化的进展部分,带有不全面的先天不足。

“补充条款议程”草稿有什么缺陷?从这个补充条款议程至少可以看出下面几点。(1)许多条款讨论面过于狭窄,未涉及到更深层次的问题。例如在全球减排目标 和排放峰值的条款中应讨论目前的发达国家的政治承诺过低,需要进一步提高。在资金条款中应包括一些创新的方法筹集绿色气候基金。MRV的问题应明确对发达 国家和发展中国家有不同的涵义和实施办法。(2)没有包括许多重要的议题。例如在发达国家的减排承诺的完成上,首先要有严格的国内实施机制,保证目标的完 成。对于国内立法体制与国际公约之间的矛盾(例如美国、加拿大和澳大利亚等国家),不应成为执行国际公约的借口。快速启动资金的分配方法至今仍未建立和运 行,远远不能适应今年5月份申请的截止日期的要求。(3)缺乏可操作性手段和办法。例如适应基金的分配比例和分配办法没有列入讨论。能力建设采用什么方式 进行也还是未知数。因此,“补充条款议程”草稿需要修改补充。

印尼巴厘会议的“巴厘路线图”和墨西哥坎昆会议的关系是什么?“巴厘路线图”涵盖了京都议定书和长期合作行动两轨制的谈判内容,是京都议定书生效以来,最 为全面的起着灯塔作用的气候变化谈判决议。随后的哥本哈根协议(没有约束力的文件)和坎昆决议(有约束力的文件)都是在“巴厘路线图”的指导下进行完成 的。通俗地讲,坎昆会议决议就像挂在“巴厘路线图”火车头上的一列车厢,或是大筐里的一个小筐。 

那么争论的焦点是什么呢?“77国集团+中国”的发展中国家集团认为,LCA的谈判基础是“巴厘路线图”。“巴厘路线图”确定了11个谈判领域,其中减 缓、适应、技术转让、资金支持和能力建设为五大重点。在坎昆会议上谈判取得了进展,但在巴厘路线图中阐明的一些主要议题没有得到反映,应该在2011年的 谈判中一并考虑。美国和一些伞形国家,认为坎昆会议已取得了许多进展,应继续在这些议题上投入更多的精力和时间,扩大共识,没有必要在其他问题上再陷入争 论。“77国家+中国”集团认为,在11个领域里全面平衡发展为好,美国和某些伞形国家的议题都可放在这个大框架里进行。欧盟等一些发达国家同意在坎昆会 议决议的基础上,加入一些重要的议题,态度折中。简单地说,就是只要坎昆会议决议中的一些议题,还是巴厘路线图和坎昆会议决议中全面的平衡的议题。

大会主席宣布明天继续开会磋商“议程”。议程的内容十分重要,各国政府代表团都认识到这一点。任务是如何达成共识,如果明天能完成这个任务最好,即使曼谷会议在最后一天能在议程上达成共识,这次会议就算基本成功。

关于作者

  • 杨富强

    能源、环境与气候变化高级顾问

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