原载于《中国核工业报》

李晶晶，杨富强，Jason Portner，辛未，林明彻

3 月10 日，国际环保组织自然资源保护协会（NRDC）在京发布《中国核安全监管体制改革建议》报告，呼吁中国改革现有核安全监管体制，加强核安全监管能力，建设安全文化，并提出了相应的政策改革建议。

日本福岛核事故后，自然资源保护协会中国气候变化与能源项目在能源基金会的资助下，于2011 年9 月牵头组织了“中国核安全监管体制与安全文化”的课题研究，并在2013 年12 月底完成了《中国核安全监管体制改革建议》报告。

该报告参考了国际原子能机构对核安全监管机构的要求，分析评价了美国、法国、德国、俄罗斯、日本、韩国、印度等七个具有代表性的核电大国的核能发展现状与核安全监管体制，评价了美国核能管理与监管部门间职能协调、法国和美国信息公开和公众参与、德国和韩国在核安全信息管理系统上的成功经验，以及日本和韩国在核安全文化方面的教训，对我国核安全监管体制的改革提出了建议，为政府相关部门提供决策参考。本报本期对其中《中国核安全监管体制与核安全文化的问题分析和改革重点建议》进行摘登，以促进我国核电更好地发展。

建立直属国务院的国家核安全监管机构，独立于其他政府部门之外，加强国家核安全监管机构的独立性和权威性

日本福岛核事故的重要教训之一，就是国家核安全监管机构缺乏独立性和充分授权下的有效监管能力。

国际原子能机构的《安全基本法则》明确提出，监管核安全和辐射安全是一项国家责任。政府必须建立和保持有效的法律和政府安全框架，进行明确分工，设立独立的监管机构。监管机构需要具备履行职责所需的充分的法律授权、技术和管理能力以及人力和财政资源。有效独立于许可证持有者和任何其他机构，并通过适当的通报和沟通机制向媒体、公众、相关方通报和咨询。

1986 年，中国国务院发布的《民用核设施安全监督管理条例》规定，国家核安全局对全国核设施安全实施统一监管。核设施在建造前和营运前，必须分别获得国家核安全局颁发的《核设施建造许可证》和《核设施运行许可证》后，方可动工建造和正式运行。可见，国家核安全局的独立监管是把握中国核电安全的严格关卡。随着中国核电和其他核能技术利用的快速发展，核安全监管的任务日趋繁重，监管难度也日益加大。“核安全规划”强调，要提高核安全监管部门的独立性、权威性、有效性，但是对于核安全监管机构的改进主要围绕在构建监管技术研发基地、提升监管能力方面，核安全监管体制仍然维持着原来的框架结构。

以美国和法国为代表，世界上各核大国均拥有较为独立的核安全监管体系，监管部门独立于其他政府部门。核安全监管机构的独立化也是世界范围内核安全发展的趋势。2011 年的福岛核事故进一步加快了世界各国核安全监管体系独立的步伐。包括韩国和印度在内，福岛核事故后依然坚持核电开发的国家，在核安全监管体制上均做出了改革，印证了中国顺应发展趋势，设立独立核安全监管部门的必要性。

虽然中国国家核安全局挂名在环保部下，独立于促进核能发展的部门，但是这种“挂牌结构”导致中国的核安全监管机构不是独立的实体，没有自己的人事权、财务权和外事权。目前，国家核安全局虽然增加了人员和经费，但其所肩负的责任与其所需的资源和权威并不匹配。

国际原子能机构在2010年对中国核安全监管构架的同行评估活动中也指出，在核能高速发展的背景下，中国国家核安全局独立性不足，组织构架不够清晰，人力和财力资源匮乏。

理顺政府核安全的管理职能，提高核安全监管体制改革的有效性

国际原子能机构在2010年出版的《安全标准丛书》一般安全要求第一部分“促进安全的政府、法律和监管构架”中指出，在有若干部门都对核安全负责任的情况下，政府必须有效协调和规定他们的监管职责，在相关立法中明确划分权利与义务，并确保各机构之间以备忘录和定期会议等形式进行有效的交流，以避免任何疏漏或不适当的重复。

中国的核能发展、核技术管理主要由发展部门和监管部门负责。2008 年国务院大部制改革以后，中国核行业的政府主管权力划分给两个部门，一是由国家发改委管理的国家能源局负责核电发展规划、协调核电国产化、履行核电管理等职能。另一个是工信部管理的国防科工局负责除核电之外的核工业管理、核出口管制、核保障、国家核事故应急等职责，工信部对外保留国家原子能机构的牌子，代表中国参加国际原子能机构的活动。另外，国防科工局还负责军用核设施的管理和安全。核与辐射安全的监管部门是环保部（国家核安全局），负责核安全的监管、许可证的发放、辐射环境的监测和放射性污染的防治。环保部对外保留国家核安全局的牌子。此外，核行业的管理和协调还涉及到科技、公安、卫生、交通、国土资源、铁路、民航、军队等其他部门。

与其他核电大国相比，中国的核能行业与核技术利用政府管理部门设置较为复杂，而且中国的核电发展管理格局历经多次改革，各部门之间的职责和利益随之变动， 容易造成职责划分不清、交叉重叠、管理效率不高等问题。国际原子能机构2010 年对中国的综合监管评审核安全监管构架的评估活动中也指出，中国在协调负责核与辐射安全监管部门的交流合作方面较为薄弱，中国核安全局需与工信部、卫生部和省市级环保部门等加强协调沟通，以明确各自职责。

加强核安全立法，尽快制定原子能法与核安全法

世界上的主要核电大国都在核电发展的初期制定了原子能领域的基本法，并在此基础上形成了原子能领域中较为完整的法律体系。目前，中国在关于原子能方面的国家法律层面上只有2003 年开始实施的《放射性污染防治法》，还没有一部统领核活动的上位法。中国于1984 年首次启动原子能法的立法工作，由于核工业主管部门不断调整、相关部门各自为政、能源

法的一拖再拖，使原子能的立法进展非常缓慢。中国现有的核相关的法律、法规、安全条例和部门规章中，有些颁布至今已经20 多年，难以适应新的核电发展形势与核工业格局。中国多个部门涉及核安全的管理和监管，由于各自背景、宗旨和行业的限制，造成权力的分散和重复。上位法的缺失令核能发展格局难以稳定，监管活动没有充分和法定的依据和授权。核安全监管机构的权威性不够，与承担的监管任务极不相称。行业管理部门设立的各类行政许可也只是依据部门颁布的相关的行政法规。这些都需要上位法的规范，需要通过立法来保障和明确各部门之间的权责，对原子能的研究、开发、利用，放射性废物的处置， 核损害赔偿，核安全与核保障等从全局上进行规范和保障。

国际原子能机构在2010年对中国核安全监管系统做出同行评估时也指出，中国需加强核安全相关立法。

加强核安全监管部门与国际原子能机构和其他个国际机构的核安全国际合作

目前，中国核能对外合作的跨部门协调由国家能源委员会负责；国家能源局和国家原子能机构（国防科技工业局） 负责政府间核能和平利用的对外谈判和签约； 外交部和科技部按职责参与谈判和相关配合工作； 国家原子能机构牵头组织落实国际原子能机构框架下的多双边合作。由此可见， 国家核安全局在中国核能对外合作中没有正式的地位和渠道。

福岛核事故之后，各国政府为加强本国核安全，积极与国际社会交流和分享相关经验，由各国的核安全监管部门负责。在美国和法国，美国核管制委员会和法国核安全局都参与有关核安全的国际合作和联络。因此，应该增加中国国家核安全局和国家能源局在国际原子能机构的联系渠道，帮助提高中国核安全监管的有效性，国际原子能机构在2010年对中国核安全监管构架的同行评价中也提出了这样的建议。

加强核安全文化建设，促进核安全监管信息的透明公开、建立公众参与机制

核安全文化培育

国家核安全局是核安全的监管部门，在核安全文化的主体中处于决策层的位置，对整个行业的核安全文化的建立起到外部促进的作用。福岛核事故的教训告诉我们，安全监管机构的安全文化对核安全的发展起到举足轻重的作用。应建立一套核安全制度，将核安全文化的建设作为组织发展的重要目标，从企业的最高层贯彻到最底层，将核安全文化的培育与组织战略发展、管理体制相结合，利用各种形式和途径，长久、多次、持续进行核安全文化培育，使“安全第一”的理念和行为方式成为员工的自觉行动，并在安全问题上鼓励提

出质疑和不断学习。

近两年来，中国核电营运单位逐渐开始对核设施工作人员的核安全文化意识进行自我评估，可以借鉴各国的经验，发布相关标准，发展定期评估的系统。

而由于中国核电发展规模的加速扩大，原有核电骨干管理人员被稀释到更多的建设和营运项目中，大量非核领域的人员参与核电建设，很多外部承包商、建造单位的施工人员核安全意识淡薄，之前并没有受到系统的核安全文化培训，对核安全文化造成了冲击和淡化。工程公司应该将安全因素放在施工建设的首位，加强自身核安全文化建设，建立安全质量管理体系，明确安全责任，对施工人员进行资格审查，加强安全意识和安全技术培训，加强内外的沟通交流，鼓励员工对安全问题提出质疑，不能因为赶工而忽视操作规程，对承包商开展安全文化评估，提出改进措施，并监督实施。

中国核安全文化教育和相应制度建设不仅包括从业人员，更需要加强公众教育，公众如果能够从小树立“安全第一”的意识，安全文化将贡献于全社会的安全发展。

信息公开和公众参与

在信息公开方面，国际原子能机构在其《安全标准丛书》中要求，并在2010 年对中国核安全监管构架的同行评估中建议，中国应建立更加完善的在核设施选址、评审、建设、营运、退役和安全监督过程中的公众参与机制，向利益相关方公开政策、环境与核安全信息，并征求意见。

为保证应急预案的可实施性，核安全监管机构应参与每一层核应急预案的制定，并对核应急提供技术支持

发生核事故时，专业和充分的核应急预案与及时有效的响应机制，对核事故的有效控制和应对起到极大的帮助作用。

中国的核事故应急实行三级应急组织体系和三层核应急计划。在这三层核应急计划中，只有场内应急计划最后由国家核安全局审批。而场外应急计划由核电厂所在的省级地方政府制定，由国家核事故应急协调委员会审批；国家核事故应急计划由国务院审批。在“核安全规划”中提出,要进一步细化核电集团在核事故应急工作中的职责，完善集团内部的应急支援制度；提高地方政府的应急响应和监测能力以及预案的可实施性。但是，由于地方政府没有专门的核能主管部门，加上人员和专业性的限制，没有足够的能力支持制定完善核应急计划。国家核安全局的日常工作就是负责核电厂的安全监管、事故调查、辐射监测，对核电厂的设计运行、事故评价有深入了解，并且对核设施从选址、设计、建造、运行、退役进行全过程的监管，能够对核事故的应对措施提供准确而有效的信息和技术支持。尤其是国家核安全局在地方设有监督站，在核电厂有驻场监督员，所以,应该更加充分地利用国家核安全监管机构的人才资源、技术资源和信息资源。

建议国家核安全监管机构应参与审查和指导每一层核应急计划的制定。对场内和场外核应急计划提供有效的干预措施和技术解决方案，提高应急预案的可实施性。全程跟踪核事故进展，及时对核事故的应对提出处理建议，或拿出事先制定的不同的应对措施。并且对国家核安全局所提供的技术指导、审查权限和参与程序进行详细规定，提高地方政府的应急响应能力、核事故应急预案的可实施性和应急效率。

完善中国核损害赔偿机制与核损害赔偿法律

如果发生大规模的核事故损害，各类生命财产、环境损失等赔偿将是天文数字。为了能够及时有效地应对核事故赔偿，应该完善核损害赔偿的法律建设，并且建立核安全基金，作为核损害赔偿国家资金的补充，可以参考乏燃料处置基金1 的征收管理办法。通过这样强制性、低费率、长期性的征收机制来支持应对核事故发生时的资金问题。也可以参考美国的基金筹资办法，向营运商的每台核设施收取固定的赔偿储备资金。核安全基金，作为核事故赔偿的补充，应制定有效的管理制度，由第三方管理，保证用于赔偿的基金部分的保值和升值。对使用范围、限额和批准权限严格规定，实行审批、支出两条线。基金的其余一部分可用于行业安全技术的研发和安全管理办法的更新。核安全文化教育也可由核安全基金支出。